土地是生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地，是我國的基本國策。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和國家有關(guān)土地利用的方針、政策，在調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對《1986—2000年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》進行修訂，制定《1997—2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)。
從現(xiàn)在起到下世紀(jì)的前十年，是我國實現(xiàn)第二步戰(zhàn)略目標(biāo)、向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進的關(guān)鍵時期，同時也是人口增長、經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的需求進一步加大，各類用地矛盾集中的時期。這一時期，全國土地利用總體規(guī)劃綱要的主要任務(wù)是：根據(jù)《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，以保護耕地和控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地為重點，確定全國土地利用的目標(biāo)、方針，協(xié)調(diào)各類用地矛盾，提出土地利用宏觀調(diào)控和用途管制的政策意見，制定實施規(guī)劃的措施。《綱要》編制的原則是：嚴(yán)格保護基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。
《綱要》以1996年為基期，2010年為規(guī)劃期，并展望到2030年。
《綱要》的內(nèi)容未包括香港特別行政區(qū)、臺灣省和澳門。
一、土地資源利用狀況和面臨的形勢（略）
二、規(guī)劃目標(biāo)和方針
(一)土地利用規(guī)劃目標(biāo)
1997年到2010年，全國土地利用的總目標(biāo)是：在保護生態(tài)環(huán)境前提下，保持耕地總量動態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)與布局明顯改善，土地產(chǎn)出率和綜合利用效益有比較顯著的提高，為國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展提供土地保障。
具體目標(biāo)是：
1、農(nóng)用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。2000年，耕地總面積保持在12933萬公頃(19.40億畝)以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)以上，其中基本農(nóng)田面積10856萬公頃(16.28億畝)以上，占現(xiàn)有耕地總面積的83.5%以上。林地、牧草地面積增加，2000年，林地面積達(dá)到23533萬公頃(35.30億畝)，森林覆蓋率達(dá)到15.5%，牧草地面積達(dá)到26700萬公頃(40.05億畝)；2010年，林地面積達(dá)到24999萬公頃(37.50億畝)，森林覆蓋率提高到19%，牧草地面積達(dá)到26867萬公頃(40.40億畝)。水面面積保持穩(wěn)定。加強中、低產(chǎn)農(nóng)用地改造，耕地總體質(zhì)量有所提高，有林地和人工、半人工草地面積有較大幅度增加。
2、在保障重點建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的前提下，建設(shè)用地總量得到有效控制。1997—2000年，新增建設(shè)用地不超過136.00萬公頃(2040萬畝)；2001—2010年，新增建設(shè)用地不超過204.80萬公頃(3072萬畝)，合計不超過340.80萬公頃(5112萬畝)，其中占用耕地面積不超過196.67萬公頃(2950萬畝)。適當(dāng)增加城鎮(zhèn)用地面積，同時通過積極引導(dǎo)和加強管理，促使城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模逐步縮小。
3、土地整理全面展開，未利用地得以適度開發(fā)。1997—2010年，全國土地整理和未利用地開發(fā)增加耕地面積440.8萬公頃(6612萬畝)以上，增加其他農(nóng)用地2152萬公頃(3.23億畝)以上。土地開發(fā)利用率，2000年達(dá)到73.57%以上，2010年達(dá)75.26%以上。
4、土地生態(tài)環(huán)境有比較明顯的改善。1997—2010年，全國退耕還林、還草、還湖347.8萬公頃(5217萬畝)。土地退化趨勢得到控制，治理初見成效。到2010年，新增治理水土流失面積5000萬公頃(7.50億畝)；治理荒漠化土地面積2200萬公頃(3.30億畝)；改造坡耕地670萬公頃(1.0億畝)；治理“三化”草地3300萬公頃(4.95億畝)。
(二)土地利用遠(yuǎn)景展望
2030年，預(yù)計我國將達(dá)到或接近人口峰值年，人口總數(shù)將達(dá)到15—16億。為保障人口高峰期的糧食及其他農(nóng)產(chǎn)品需求，耕地總面積應(yīng)保持穩(wěn)定。在向現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進的過程中，建設(shè)用地仍會有所增加，但隨著用地方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)用地利用率將進一步提高。土地退化趨勢得到遏制，重點治理區(qū)的生態(tài)環(huán)境開始步入良性循環(huán)的軌道，土地生態(tài)環(huán)境顯著改善。
(三)土地利用的基本方針
為實現(xiàn)上述目標(biāo)，必須始終堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅定不移地遵循以下基本方針：
1、把保護耕地放在土地利用與管理的首位。耕地是農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)展經(jīng)濟必須以保護耕地為前提。必須對耕地實行特殊保護，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，實行占用耕地補償制度，加強基本農(nóng)田保護管理。
2、堅持供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地。必須改變已往以投資規(guī)模、用地需求決定土地供給的做法，逐步形成以土地供給能力起主導(dǎo)作用的供地制約機制。在保護耕地和保障其他事關(guān)國計民生的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施用地需要的前提下，統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)各方面的用地關(guān)系。同時，注意發(fā)揮土地市場機制的作用，促進土地資源的優(yōu)化配置和高效利用。
3、開發(fā)與節(jié)約并舉，以節(jié)地挖潛為重點，提高土地利用效率。各項建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡量利用存量土地和閑置土地，最大限度地挖掘已利用土地的潛力；必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的不得占用好地。農(nóng)業(yè)發(fā)展要充分利用現(xiàn)有農(nóng)用地，大力改造中低產(chǎn)地，提高土地集約經(jīng)營水平；積極開展土地整理和復(fù)墾，以增加耕地及其他農(nóng)用地面積。同時，要在保護和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，因地制宜、適度開發(fā)后備土地資源，做到地盡其用。
4、堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，處理好長遠(yuǎn)與當(dāng)前、全局與局部的關(guān)系，實現(xiàn)土地利用經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益三統(tǒng)一。要堅持土地開發(fā)、利用、整治、保護相結(jié)合，防止過度開發(fā)和掠奪式利用，加強土地退化的防治，保護和改善土地生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，促進社會、經(jīng)濟、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。
(四)區(qū)域土地利用發(fā)展方向和管理措施
為了因地制宜指導(dǎo)各地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)、布局調(diào)整和土地利用管理，根據(jù)土地利用的自然、社會、經(jīng)濟條件和經(jīng)濟布局，將全國劃分為8個區(qū)域，確定各區(qū)域的土地利用發(fā)展方向和管理措施。
1、東南沿海區(qū)。包括上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南6個省市，總面積55.95萬平方公里，占全國土地總面積的5.9%。本區(qū)擁有優(yōu)越的對外開放和發(fā)展的區(qū)位優(yōu)勢，是我國目前經(jīng)濟發(fā)展、城市化水平提高最快的地區(qū)。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度高，經(jīng)濟效益較好，但人均耕地少，一些地方城鎮(zhèn)用地外延擴張和開發(fā)區(qū)的盲目設(shè)立，閑置、浪費土地問題突出，進一步加劇了農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的用地矛盾。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制各類建設(shè)特別是城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)建設(shè)用地規(guī)模的擴大，各類建設(shè)用地要由外延擴張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，充分利用閑置土地和存量土地，農(nóng)民建住宅逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)逐步向工業(yè)區(qū)集中，努力壓縮農(nóng)村居民點用地總規(guī)模。切實保護耕地，發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)和創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，重點加強農(nóng)用地整理、山地綜合開發(fā)和沿海灘涂開發(fā)利用，加快沿海防護林體系建設(shè)和山區(qū)水土流失綜合治理，強化對自然保護區(qū)、濕地和沿海紅樹林的保護。
2、環(huán)渤海區(qū)。包括北京、天津、山東、河北、遼寧5個省市，總面積52.19萬平方公里，占全國土地總面積的5.5%。本區(qū)地理位置優(yōu)越，交通便捷，人口稠密，港口、城市集中，能源礦產(chǎn)資源豐富，既是我國老工業(yè)中心，又是目前經(jīng)濟發(fā)展較快的地區(qū)之一。區(qū)內(nèi)土地開發(fā)程度較高，海涂開發(fā)有一定潛力，但水資源短缺，耕地障礙因素多，土地沙化威脅較大，城鎮(zhèn)、交通發(fā)展占地大量增加，重化工業(yè)的發(fā)展導(dǎo)致水土污染加重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制大城市建設(shè)用地規(guī)模的擴大，同時保障國家重點建設(shè)必要的用地，節(jié)地挖潛，提高各類建設(shè)用地利用率。強化耕地數(shù)量和質(zhì)量保護，建立穩(wěn)固的城郊副食品生產(chǎn)基地。加強土地整理、中低產(chǎn)田改造和環(huán)境綜合整治，建設(shè)防護林體系。
3、東北區(qū)。包括黑龍江、吉林2省和內(nèi)蒙古自治區(qū)東部的呼倫貝爾盟、興安盟、哲里木盟和赤峰市，總面積109.75萬平方公里，占全國土地總面積的11.54%。本區(qū)地處東北亞經(jīng)濟圈的中心位置，擁有豐富的能源礦產(chǎn)資源和比較發(fā)達(dá)的交通條件，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿^大。區(qū)內(nèi)水土條件優(yōu)越，人均耕地多，森林資源豐富，是主要商品糧產(chǎn)區(qū)和主要用材林基地之一。但土地利用比較粗放，森林采育失調(diào)。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點用地外延擴大，加快工礦廢棄地復(fù)墾。加強農(nóng)田基本建設(shè)，提高單產(chǎn)，適度開發(fā)宜農(nóng)荒地。加大森林資源保護和林地?fù)嵊铝Χ龋e極營造“三北”防護林工程。強化草地保護，對過度開墾地區(qū)要有計劃地退耕還草。
4、中部五省區(qū)。包括河南、安徽、湖北、湖南、江西5個省，總面積87.03萬平方公里，占全國土地總面積的9.2%。本區(qū)地處中原腹地，水陸交通條件優(yōu)越，有色金屬礦產(chǎn)和煤炭水能資源、水熱資源豐富，是我國重要糧、棉產(chǎn)區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ?。區(qū)內(nèi)土地利用較充分，但人口多，人均耕地少，宜農(nóng)未利用土地資源缺乏，建設(shè)與農(nóng)業(yè)用地矛盾大，江湖水患頻繁。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：強化耕地保護，嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點建設(shè)占用耕地。優(yōu)先保障重點建設(shè)項目用地，其他建設(shè)用地以內(nèi)涵挖潛為主，提高土地利用效率。加強工礦廢棄地復(fù)墾和土地整理，對田、水、路、林、村進行綜合整治，加強山地丘陵地區(qū)的水土保持，有計劃有步驟地退耕還林、退田還湖。
5、西南區(qū)。包括重慶、四川、云南、貴州、廣西5個省區(qū)市，總面積136.32萬平方公里，占全國土地總面積的14.3%。本區(qū)兼有沿海、沿江、沿邊區(qū)位特點，能源、礦產(chǎn)、生物資源豐富，水熱條件優(yōu)越，但地形和交通條件對經(jīng)濟發(fā)展和土地開發(fā)制約較大，人均耕地少，過度開墾問題突出，水土流失比較嚴(yán)重。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點建設(shè)占用耕地，保障水電能源和交通基礎(chǔ)設(shè)施用地。重點保護好平原、壩區(qū)耕地。結(jié)合以坡地改梯田為中心的土地整理，實行封山植樹，陡坡地逐步退耕還林。充分利用非耕地資源發(fā)展熱帶、亞熱帶經(jīng)濟林，因地制宜建設(shè)林、牧業(yè)基地，積極營造長江上游防護林。
6、黃土高原區(qū)。包括山西、陜西、寧夏3省區(qū)和甘肅省隴東南9個地市州，總面積59.27萬平方公里，占全國土地總面積的6.2%。本區(qū)以山區(qū)、高原為主，半干旱氣候，旱地、坡耕地占較大比重，水土流失、土地荒漠化嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。本區(qū)水電資源比較豐富，是我國最大的煤炭、天然氣生產(chǎn)基地。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)居民點占用耕地，加強礦山土地復(fù)墾。因地制宜安排農(nóng)林牧業(yè)用地，川、塬區(qū)應(yīng)加強耕地保護和農(nóng)田基本建設(shè)，丘陵溝谷區(qū)和山區(qū)應(yīng)積極修建梯田和壩地，大力開展以小流域為單元的綜合治理，并充分利用荒山荒坡植樹種草，25度以上的陡坡耕地要有計劃有步驟地退耕還林、還草。
7、西北區(qū)。包括新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)的西部和甘肅省隴西5個地市，總面積258.22萬平方公里，占全國土地總面積的27.2%。本區(qū)氣候干旱，地廣人稀，以綠洲農(nóng)業(yè)和放牧畜牧業(yè)為主，未利用土地面積較大，土地利用比較粗放，土地退化嚴(yán)重，水資源短缺。區(qū)內(nèi)石油、煤炭資源比較豐富。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向和管理措施是：提高城鄉(xiāng)居民點土地利用率。加強城郊耕地保護，農(nóng)、牧并舉，建設(shè)綠洲糧棉油果基地和牧業(yè)基地。結(jié)合水資源合理利用，統(tǒng)一規(guī)劃、穩(wěn)步開發(fā)宜農(nóng)荒地。積極營造防護林、水源涵養(yǎng)林和人工、半人工草場，防治沙化、鹽堿化。保障石油、煤炭、鹽業(yè)及交通建設(shè)用地，及時復(fù)墾廢棄地。
8、青藏高原區(qū)。包括青海、西藏2個省區(qū)，總面積191.96萬平方公里，占全國土地總面積的20.2%。本區(qū)平均海拔4500—5500米，屬高寒氣候，光照充足，但熱量不足，光、熱、水不匹配。區(qū)內(nèi)人口稀少，交通不發(fā)達(dá)，土地開發(fā)程度低，農(nóng)業(yè)經(jīng)營粗放。
本區(qū)土地利用發(fā)展方向與管理措施是：堅持科學(xué)合理用地原則，保障必要的建設(shè)用地。充分利用現(xiàn)有耕地資源，努力提高糧食產(chǎn)量。加強草場建設(shè)，保護林業(yè)資源。
三、土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整
為了保障規(guī)劃期內(nèi)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的用地需要，促進土地資源的優(yōu)化配置，實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用，必須加強土地利用的宏觀調(diào)控，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和布局。到2010年，全國土地利用結(jié)構(gòu)為：農(nóng)用地占71.36%，其中：耕地占13.47%，園地占1.05%，林地占26.30%，牧草地占28.26%，水面占2.29%；建設(shè)用地占3.9%，其中：居民點及工礦用地占2.53%，交通用地占0.64%，水利設(shè)施用地占0.73%；未利用地占24.74%。
(一)優(yōu)先安排農(nóng)用地
規(guī)劃期間，要加強農(nóng)用地保護、整治和開發(fā)，保證農(nóng)用地面積有較大幅度增加，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)和布局，因地制宜發(fā)展農(nóng)林牧副漁各業(yè)。農(nóng)用地總面積增加2297萬公頃(3.45億畝)。
1、切實保護耕地，保持耕地總量動態(tài)平衡
1997—2010年，全國耕地減少面積應(yīng)控制在644.07萬公頃(9661萬畝)，其中建設(shè)占用耕地196.67萬公頃(2950萬畝)；因生態(tài)建設(shè)需要退耕還林、還草、還湖347.80萬公頃(5217萬畝)，因災(zāi)損毀減少耕地99.60萬公頃(1494萬畝)；同期，全國土地整理開發(fā)補充耕地面積440.80萬公頃(6612萬畝)。不計因生態(tài)建設(shè)需要的退耕面積，規(guī)劃期間，全國凈增耕地面積144.53萬公頃(2168萬畝)；計入生態(tài)建設(shè)退耕面積，全國耕地面積減少203.27萬公頃(3049萬畝)；2010年全國耕地面積保持在12801萬公頃(19.20億畝)。各省、自治區(qū)、直轄市要嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定和本規(guī)劃確定的耕地保有量控制指標(biāo)，在保護和改善生態(tài)環(huán)境前提下，實現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量動態(tài)平衡。2000年前，各省、自治區(qū)、直轄市建設(shè)占用耕地量不得高于規(guī)劃期指標(biāo)的40%，土地整理開發(fā)補充耕地量不應(yīng)低于規(guī)劃期指標(biāo)的40%。
為確保耕地總量動態(tài)平衡戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，必須對耕地實行特殊保護。嚴(yán)格控制各類建設(shè)占用耕地，實行耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占補平衡的原則，由用地單位開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀虬词?自治區(qū)、直轄市)規(guī)定足額交納耕地開墾費，用于開墾新耕地。強化重點區(qū)域耕地保護。在全面保護的基礎(chǔ)上，規(guī)劃期間應(yīng)重點加強經(jīng)濟發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)、城市近郊區(qū)、糧棉油生產(chǎn)基地縣的耕地保護。對這些區(qū)域進一步強化耕地保護措施，實行投入傾斜政策，加大農(nóng)田改造整理和建設(shè)的力度。
加強基本農(nóng)田保護管理。必須嚴(yán)格按照《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》的規(guī)定劃定基本農(nóng)田保護區(qū)。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田面積不得低于本規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。城鎮(zhèn)和村莊周邊、鐵路和公路兩側(cè)的耕地及其他區(qū)域質(zhì)量好、產(chǎn)量高的耕地，應(yīng)優(yōu)先劃入基本農(nóng)田保護區(qū)。要把基本農(nóng)田保護區(qū)具體落實到地塊和責(zé)任人，明確保護責(zé)任，并向社會公布，加強檢查監(jiān)督。
加大中低產(chǎn)田改造力度，集中連片治理，力爭平原地區(qū)大部分耕地實現(xiàn)旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，丘陵山區(qū)達(dá)到人均半畝以上高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)充分開發(fā)利用非耕地資源，除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。規(guī)劃期間應(yīng)控制園地發(fā)展規(guī)模，著重調(diào)整品種結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)品質(zhì)量。近年來在優(yōu)質(zhì)農(nóng)田上發(fā)展的果園應(yīng)退園還耕，逐步調(diào)整到丘陵、臺地、荒坡地和一般農(nóng)地，按適宜性原則適當(dāng)集中發(fā)展。園地面積至2010年保持在1000萬公頃(1.50億畝)，與1996年基本持平。要加強中低產(chǎn)園地的改造和管理，提高園地單產(chǎn)和效益。
2、按照國土整治和生態(tài)環(huán)境保護要求，增加林地、牧草地面積，加強林、牧業(yè)基地建設(shè)
林地面積至2010年發(fā)展到24999萬公頃(37.50億畝)，比1996年的22761萬公頃(34.14億畝)增加2238萬公頃(3.36億畝)。要實行封山育林，保護和經(jīng)營好現(xiàn)有林地，禁止過度采伐和毀林開荒。要有計劃地停止天然林的采伐，變伐木為營林，切實保護大江大河上游的森林植被。加快荒山造林和疏林、灌木林的改造，加速跡地更新。水土流失嚴(yán)重地區(qū)重點發(fā)展生態(tài)林。
加強林業(yè)基地建設(shè)。根據(jù)林業(yè)用地條件和社會經(jīng)濟發(fā)展需要，重點建設(shè)17個林業(yè)基地，分別是：武夷山林區(qū)，南嶺林區(qū)，海南島及南海諸島熱帶林保護區(qū)，長江中下游濱湖農(nóng)田防護林區(qū)，天目山林區(qū)，幕阜山林區(qū)，四川盆地周邊山地林區(qū)，元江、南盤江林區(qū)和滇南熱帶雨林保護區(qū)，大興安嶺林區(qū)，小興安嶺林區(qū)，長白山林區(qū)，華北平原農(nóng)田防護林區(qū)，閩粵沿海防護林區(qū)，粵桂沿海丘陵、臺地防護林區(qū)，隴秦晉山地水源林區(qū)和燕山、太行山林區(qū)，秦巴山地林區(qū)。
牧草地面積至2010年擴大到26867萬公頃(40.30億畝)，比1996年的26606萬公頃(39.91億畝)增加261萬公頃(0.39億畝)。保護草場資源，防止超載過牧和盲目開墾。改良天然草場，建立人工、半人工草場。加快重點牧區(qū)建設(shè)。建設(shè)重點是：“三北”地區(qū)“三化”草地的治理，黃河、長江、淮河、珠江等7條主要水系中上游草地改良和建設(shè)，南方草地生態(tài)工程，沿海灘涂種草改土工程。
3、穩(wěn)定水面面積，提高江湖行蓄洪能力
到2010年，水面面積保持在2175萬公頃(3.26億畝)。保護現(xiàn)有水面，禁止新的圍湖造田和在行洪區(qū)墾荒。為治理水患，對江河沿岸和湖區(qū)嚴(yán)重影響行洪、泄洪的民垸，必須平垸行洪，退田還湖。同時改造蓄洪垸，逐步搬遷居民，做到大洪水時有計劃地蓄洪，無洪水時繼續(xù)耕種。加強農(nóng)田水利建設(shè)，努力解決干旱缺水問題。
(二)合理安排建設(shè)用地
規(guī)劃期間，要確保重點建設(shè)項目的用地需求，其他各類建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)以內(nèi)涵挖潛為主，盡可能利用非耕地，嚴(yán)格控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模。根據(jù)占補平衡原則，切實落實建設(shè)占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤的政策。各類建設(shè)新增用地規(guī)?？刂圃?40.8萬公頃(5112萬畝)以內(nèi)，其中占用耕地控制在196.67萬公頃(2950萬畝)以內(nèi)，年均建設(shè)占用耕地控制在14.07萬公頃(211萬畝)以內(nèi)。
1、控制城鄉(xiāng)居民點用地，建立合理的城鄉(xiāng)居民點體系
到2010年，我國城市化水平將達(dá)42-45%，城鎮(zhèn)人口達(dá)6億左右；隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地由粗放向集約轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模將減少56.33萬公頃(845萬畝)左右，由1996年的1910萬公頃(2.87億畝)降至1854萬公頃(2.78億畝)。其中城鎮(zhèn)用地增加約133.47萬公頃(2002萬畝)，農(nóng)村居民點用地減少約１89.8萬公頃(2847萬畝)。城鎮(zhèn)擴大占用耕地面積控制在60萬公頃(900萬畝)以內(nèi)。
嚴(yán)格控制各級城市建設(shè)用地規(guī)模，推進城市土地集約化利用。嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定的城市建設(shè)用地指標(biāo)，人多地少地區(qū)，應(yīng)采用低限指標(biāo)。各省、自治區(qū)、直轄市要根據(jù)非農(nóng)建設(shè)占用耕地指標(biāo)、人口控制指標(biāo)、城市化水平、人均城市建設(shè)用地指標(biāo)等，確定每個設(shè)市城市的建設(shè)用地規(guī)模。嚴(yán)格劃定城市建設(shè)用地區(qū)，限制城市的盲目擴張。凡城市人均用地超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、閑置土地沒有充分利用的，城市建成區(qū)不得外延擴大。要依照國家產(chǎn)業(yè)政策，把土地有償使用和企業(yè)改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密結(jié)合起來，促進城市土地的合理流動，優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)。推動和加快舊城改造，提高城市土地利用效率。
加強小城鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)外延擴大，特別要嚴(yán)格控制村鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地和林地。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)，制定好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，推進舊村鎮(zhèn)改造，治理空心村；凡有條件的地方，要促進農(nóng)村居民點向中心村和集鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向規(guī)劃工業(yè)用地區(qū)集中。農(nóng)民建房要堅持拆舊建新的原則，嚴(yán)格實施農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地制度，提倡相對集中建樓房。要通過合理引導(dǎo)和控制，逐步形成等級規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局合理、用地集約的城鄉(xiāng)居民點體系。
嚴(yán)格控制和引導(dǎo)各類開發(fā)區(qū)建設(shè)。凡未經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)一律撤消，限期復(fù)墾還耕。對已經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)的各類開發(fā)區(qū)，要做到全面規(guī)劃，分期建設(shè)。堅持“開發(fā)一片，建成一片，收效一片，滾動發(fā)展”的原則，充分利用老城區(qū)原有的基礎(chǔ)設(shè)施，加快老城區(qū)的改造。
2、統(tǒng)籌安排工礦、交通、水利建設(shè)用地，保障重點建設(shè)項目用地
規(guī)劃期間，獨立工礦用地將增加53.33萬公頃(800萬畝)左右，由1996年的27693萬公頃(4154萬畝)增至330.27萬公頃(4954萬畝)；交通用地將增加60.67萬公頃(910萬畝)左右，由1996年的546.93萬公頃(8204萬畝)增至607.60萬公頃(9114萬畝)；水利設(shè)施用地將增加123.33萬公頃(1850萬畝)左右，由1996年的571萬公頃(8565萬畝)增至694萬公頃(10415萬畝)。
優(yōu)先安排水利、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施用地，近期要保證國家重點支持的“六類建設(shè)”(農(nóng)林水利建設(shè)、交通通訊建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造、國家直屬儲備糧庫建設(shè)、經(jīng)濟適用住房建設(shè))等用地需要。根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，支持中西部地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使中西部地區(qū)的資源優(yōu)勢能得到較充分發(fā)揮，逐步縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距。
切實提高建設(shè)用地效率。獨立工礦、交通、水利建設(shè)項目在選址和建設(shè)施工過程中，要節(jié)約用地，少占耕地、林地，避免占用好地，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地和廢棄地。要嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地與整理、復(fù)墾、開發(fā)掛鉤的原則，實行占補平衡。
為實現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)，在嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地的同時，必須保障國家重點項目和重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地。1997-2010年，水利、交通、能源、原材料等重點建設(shè)地區(qū)和項目有：
水利——在東部及沿海、大江大河大湖防洪重點地區(qū)，抓好在建防洪工程和擬建的重點工程建設(shè)，鞏固、提高防洪標(biāo)準(zhǔn)。中部地區(qū)以搞好南水北調(diào)中線建設(shè)為重點，安排建設(shè)水資源綜合利用水庫等工程。逐步向自然資源較豐富的中西部傾斜，加強老少邊窮地區(qū)的水利骨干工程建設(shè)，并按照“流域、梯級、綜合、滾動”的方針，重點安排好實施流域滾動開發(fā)的龍頭工程。重點骨干工程有：長江三峽、黃河小浪底、萬家寨、南水北調(diào)中線工程及治淮治太工程、湖南江埡、廣東飛來峽、尼爾基、大柳樹等水利樞紐，黃河下游、長江中下游、洞庭湖區(qū)的防洪工程和蓄滯洪區(qū)安全建設(shè)及東北水利骨干工程、水源涵養(yǎng)工程建設(shè)等。
交通——公路重點建設(shè)“五縱七橫”國道主干線系統(tǒng)。“五縱”路線是：同江至三亞、北京至福州、北京至珠海、二連浩特至河口、重慶至湛江；“七橫”路線是：綏芬河至滿洲里、丹東至拉薩、青島至銀川、連云港至霍爾果斯、上海至成都、上海至瑞麗、衡陽至昆明。到2010年，全國公路里程達(dá)135萬公里。其中：汽車專用路4萬公里，45個公路主樞紐基本建成。
沿海港口，重點建設(shè)與交通運輸大通道相聯(lián)系、對國民經(jīng)濟影響較大的大連、天津、青島、秦皇島、黃驊、上海、寧波、珠海等主樞紐港，優(yōu)先安排為能源、外貿(mào)、原材料等重點物資運輸服務(wù)的碼頭建設(shè)。內(nèi)河航運重點建設(shè)長江干流、西江干流、京杭運河(濟寧-杭州)水運主通道和長江三角洲江南航道網(wǎng)、珠江三角洲航道網(wǎng)，形成“一縱二橫二網(wǎng)”全線貫通格局。
民航重點新建上海浦東、?？诿捞m、南昌昌北、杭州蕭山、廣州新機場、長春龍家堡、汕頭潮汕等新機場。
鐵路重點建設(shè)南北“四縱”，即南昆鐵路、西康鐵路、哈大電化、秦沈客運專線；東西“四橫”，即朔黃鐵路、邯濟鐵路、侯月新荷復(fù)線、水株復(fù)線等大能力干線，以及蕭甬復(fù)線、南疆線、黎湛線、武廣電化、內(nèi)昆線、梅坎線、新長線、粵海通道、神木北至延安北鐵路、達(dá)萬線、水柏線、蘭煙復(fù)線、武漢至荊門鐵路、洛湛通道、京滬高速鐵路、寧西線、銅九線等。
工礦——煤炭工業(yè)在調(diào)整開發(fā)布局的基礎(chǔ)上，重點抓好兩大露天和八個重點礦區(qū)為主體的煤礦基本建設(shè)工程。兩大露天礦區(qū)是安家?guī)X露天煤礦、準(zhǔn)格爾哈爾烏素露天煤礦。八個重點礦區(qū)是：淮南、淮北、濟北、永城、蔚縣、神府東勝、晉城新區(qū)、盤江礦區(qū)。
陸上石油天然氣國家重點建設(shè)項目有大慶油田、遼河油田、勝利油田、塔里木油田、新疆油田、長慶油田以及其他重要油氣田等。
冶金行業(yè)重點抓好鞍鋼、寶鋼、首鋼、武鋼、包鋼、本鋼、攀鋼、馬鋼、太鋼、唐鋼十大鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和特鋼企業(yè)的改擴建。到2010年，爭取建成山東和廣東兩個大鋼鐵廠和西南第二鋼鐵基地。
有色金屬行業(yè)的發(fā)展方針由“速度型”向“效益型”轉(zhuǎn)變。重點抓好中西部地區(qū)原料基地建設(shè)和現(xiàn)有企業(yè)的改擴建工作。
化工行業(yè)重點抓好若干骨干項目建設(shè)和大型化工基地的結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分依托現(xiàn)有企業(yè)，以改擴建為主。逐步形成以上海浦東開發(fā)區(qū)為龍頭的長江三角洲和長江沿岸城市的石油化工、工程塑料、橡膠加工及精細(xì)化工區(qū)，以京、津、遼、魯環(huán)渤海灣的鹽化工、石油化工和橡膠加工區(qū)；東北石油化工區(qū)；珠江三角洲精細(xì)化工及橡膠加工區(qū)；西南磷化工區(qū)；西北天然氣、石油化工區(qū)；華北煤化工區(qū)。
涉及上述項目的續(xù)建、新建和擴建等用地在規(guī)劃和計劃上優(yōu)先安排。
(三)積極開展土地整理、復(fù)墾和開發(fā)
為緩解土地供需矛盾，應(yīng)積極推進土地整理，加強土地復(fù)墾，適度開發(fā)宜農(nóng)未利用土地資源。
1、土地整理
規(guī)劃期間，通過土地整理增加農(nóng)用地396.40萬公頃(5946萬畝)，其中耕地198.20萬公頃(2973萬畝)。土地整理的重點是村莊和農(nóng)田整理。要通過村莊縮并、搬遷和調(diào)整改造，增加耕地面積100萬公頃(1500萬畝)；通過平整土地、歸并地塊及綜合建設(shè)農(nóng)田道路、溝渠等，增加耕地面積98.2萬公頃(1473萬畝)。要把土地整理作為補充增加耕地面積的主要途徑，采取積極措施鼓勵開展田、水、路、林、村綜合整治及不同形式、不同規(guī)模的土地整理。土地整理要與村莊改造、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田水利基本建設(shè)等相結(jié)合。要注重提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。
規(guī)劃期間要重點開展以下區(qū)域的土地整理：京津唐地區(qū)，河北冀中南平原區(qū)，山西汾沭河谷地地區(qū)，山西雁北地區(qū)，內(nèi)蒙古西遼河地區(qū)，內(nèi)蒙古河套地區(qū)，黑龍江松嫩平原地區(qū)，吉林松嫩平原地區(qū)，遼寧遼河平原及遼東半島西部地區(qū)，上海市，江蘇省，浙江杭嘉湖平原地區(qū)，浙江金衢盆地及蕭紹寧地區(qū)，安徽淮河中游平原及皖中南山圩區(qū)，閩西北地區(qū)，福建沿海地區(qū)，江西鄱陽湖平原及贛中地區(qū)，山東沿黃平原及膠東丘陵區(qū)，河南沿黃平原及淮河中上游地區(qū)，河南南陽盆地，湖北江漢平原及鄂北崗地區(qū)，湖南洞庭湖平原及湘中南丘陵區(qū)，廣東珠江三角洲及沿海地區(qū)，廣西桂中南地區(qū)，海南沿海地區(qū)，四川川中地區(qū)，云南滇中地區(qū)，貴州黔中地區(qū)，陜西漢中盆地，陜西關(guān)中渭北地區(qū)，甘肅河西地區(qū)，青海海東地區(qū)，寧夏銀川平原，新疆天山山麓綠洲等區(qū)域。
2、土地復(fù)墾
規(guī)劃期間，通過土地復(fù)墾增加農(nóng)用地面積52.0萬公頃(780萬畝)，其中耕地面積17.33萬公頃(260萬畝)。工礦廢棄地復(fù)墾率由目前的12%左右提高到17%左右。
按照“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，加強各類工礦廢棄地的復(fù)墾管理。土地復(fù)墾與生產(chǎn)建設(shè)必須統(tǒng)一規(guī)劃、同步進行。要及時復(fù)墾工礦建設(shè)新增的廢棄地，努力做到新增廢棄地全部得到復(fù)墾。要制定鼓勵政策，使歷史遺留的工礦廢棄地，盡可能分期得到復(fù)墾。復(fù)墾土地優(yōu)先作為耕地，同時遵循適宜性和經(jīng)濟合理性原則，宜林則林、宜漁則漁、宜牧則牧。
土地復(fù)墾的重點地區(qū)是：以山西為中心的能源、化工基地，山東、安徽、江蘇、河南、陜西、內(nèi)蒙等煤炭基地，遼寧遼河油田及鋼鐵、煤炭基地，冀東煤炭、鋼鐵、電力、建材基地，黑龍江煤炭、采金和石油基地，膠東黃金基地，西南冶金、化工、有色金屬基地等。
3、土地開發(fā)
規(guī)劃期間，開發(fā)利用宜農(nóng)林牧荒地2148萬公頃(3.22億畝)以上，其中耕地225.27萬公頃(3379萬畝)。
土地開發(fā)必須以保護和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化為前提，因地制宜，適度開發(fā)。宜耕地的開發(fā)要把重點放在條件較好、投資效益較高的地區(qū)，與農(nóng)田基本建設(shè)和水利建設(shè)同步進行。大面積開發(fā)荒地和圍墾灘涂必須進行可行性論證，搞好規(guī)劃設(shè)計。鼓勵宜農(nóng)土地后備資源不足的地區(qū)與宜農(nóng)土地后備資源豐富的地區(qū)合作開發(fā)荒地和其他農(nóng)用地，但異地開發(fā)必須納入資源所在地的土地開發(fā)規(guī)劃。
土地開發(fā)的重點地區(qū)是：三江平原區(qū)，松遼平原區(qū)，河套平原區(qū)，銀川平原區(qū)，河西走廊區(qū)，共和盆地區(qū)，北疆山麓綠洲區(qū)，伊犁河谷地區(qū)，南疆山麓綠洲區(qū)，津冀沿海灘涂區(qū)，黃河三角洲區(qū)，蘇北沿海灘涂區(qū)，海南沿海平原區(qū)，滇中地區(qū)，西藏一江兩河地區(qū)等。
(四)加強土地生態(tài)保護與整治
1、加強農(nóng)田生態(tài)環(huán)境保護
以耕地資源永續(xù)利用為目標(biāo)，加強耕地特別是基本農(nóng)田的質(zhì)量保護。結(jié)合土地整理和修筑梯田、改良土壤、營造農(nóng)田防護林等綜合措施，培肥地力，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。加強農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，擴大農(nóng)田灌溉面積。采取措施防治工業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對土地的污染，控制高殘留化學(xué)膜和農(nóng)藥的使用。
2、加快林業(yè)生態(tài)體系工程建設(shè)
加強森林資源保護，保障重點防護林體系工程建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境。重點防護林體系工程分別是：“三北”防護林體系工程，長江中上游防護林體系工程，沿海防護林體系工程，平原綠化工程，太行山綠化工程，黃河中游防護林體系工程，淮河太湖流域防護林體系工程，珠江流域防護林體系工程，遼河流域防護林體系工程等。
3、積極開展土地退化的防治
規(guī)劃期間，要以黃河上中游地區(qū)、長江上中游地區(qū)為重點，進一步加大水土流失的治理力度。禁止開墾陡坡地。對已經(jīng)開墾大于25度的陡坡耕地，要根據(jù)條件與可能，有計劃、有步驟地退耕還林、還草。到2010年，陡坡耕地退耕還林、還草面積達(dá)到270萬公頃(4050萬畝)；大江大河兩岸及其他生態(tài)脆弱地區(qū)的陡坡耕地要盡快全部退耕。對25度以下緩坡耕地，要積極采用“坡改梯”和改進耕作技術(shù)等措施，減少水土流失。到2010年，改造坡耕地670萬公頃(1億畝)。要以小流域為單元實行綜合治理。水土流失治理的重點地區(qū)是：黃河上中游地區(qū)特別是黃土高原地區(qū)，長江中上游地區(qū)，太行山——伏牛山地區(qū)，呂梁山地區(qū)，沂蒙山地區(qū)，大別山地區(qū)，江南丘陵，湘黔貴地區(qū)，云浮山地區(qū)等。
積極開展防沙治沙工作。采取生物措施與工程措施相結(jié)合，增加沙區(qū)植被，建立防、治、用有機結(jié)合的荒漠化防治體系。著重抓好“三北”風(fēng)沙綜合防治區(qū)重點工程和試驗示范區(qū)的建設(shè)。重點地區(qū)是：毛烏素沙漠及邊緣地區(qū)，巴丹吉林——騰格里沙漠及邊緣地區(qū)，古爾班通古特沙漠及邊緣地區(qū)，塔克拉瑪干沙漠及邊緣地區(qū)，柴達(dá)木盆地戈壁及邊緣地區(qū)等。
要把退耕還牧、保護草場資源與改良草場、建設(shè)人工和半人工草場結(jié)合起來，綜合治理退化草原。2010年前，安排退耕還草面積74.47萬公頃(1117萬畝)。草原治理的重點地區(qū)是：呼倫貝爾地區(qū)，內(nèi)蒙古干草原地區(qū)，北疆戈壁荒漠草原，南疆荒漠草原等。
4、加強自然保護區(qū)和濕地的保護
按照全面規(guī)劃、積極保護、科學(xué)管理、永續(xù)利用的方針，建立和完善全國自然保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，擴大自然保護區(qū)規(guī)模。自然保護區(qū)面積占國土面積達(dá)到8%。
加強濕地、紅樹林和河口生態(tài)系統(tǒng)的保護。濕地、紅樹林、河口生態(tài)系統(tǒng)的保護和開發(fā)利用必須納入當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃，禁止盲目圍墾和建設(shè)。
四、規(guī)劃實施的主要保證措施
為保障《綱要》的實施，必須依法建立嚴(yán)格的土地用途管制制度，強化規(guī)劃實施管理，完善土地利用的經(jīng)濟運行機制。
(一)建立和完善土地利用規(guī)劃管理體系
1、《綱要》一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法定效力，必須嚴(yán)格執(zhí)行。
各地應(yīng)在《綱要》的控制和指導(dǎo)下，盡快完成規(guī)劃的編制、修訂任務(wù)。下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。縣級和鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的土地用途分區(qū)必須落實到地塊。未按要求編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，或者編制、修訂的土地利用總體規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的地方，不得新批準(zhǔn)建設(shè)項目用地。
2、編制和修訂城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)按照土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和范圍進行。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的開發(fā)區(qū)必須納入城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。其他各行業(yè)的用地規(guī)劃在確定用地規(guī)模和布局上也必須服從土地利用總體規(guī)劃。土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)等土地利用專項規(guī)劃的編制和修訂，必須以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，形成以土地利用總體規(guī)劃為龍頭的土地利用規(guī)劃體系。
3、把土地利用總體規(guī)劃納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃實施?！毒V要》經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，各項目標(biāo)和主要指標(biāo)應(yīng)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃。地方各級人民政府也要將批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和主要指標(biāo)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行，不得突破。
(二)加強土地利用規(guī)劃實施管理
1、建立規(guī)劃公告制度。市(縣)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)公告，并廣泛宣傳，接受社會對規(guī)劃實施的監(jiān)督。
2、強化土地利用的計劃指標(biāo)控制。土地利用總體規(guī)劃確定的主要控制指標(biāo)通過中期和年度土地利用計劃實施。建設(shè)用地凡由國務(wù)院審批的，其占用耕地計劃指標(biāo)留歸中央掌握；凡由省級審批的，其占用耕地指標(biāo)經(jīng)綜合平衡后再下達(dá)省、自治區(qū)、直轄市。
3、強化建設(shè)用地的規(guī)劃管理。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃對建設(shè)項目用地進行預(yù)審。根據(jù)規(guī)劃嚴(yán)格審查項目用地規(guī)模、布局、占補掛鉤措施和用地計劃指標(biāo)。建設(shè)項目用地的驗收，要檢查執(zhí)行規(guī)劃和落實占補掛鉤措施的情況。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，審核城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模。城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模和范圍，如與土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和范圍不一致，應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模和范圍內(nèi)審批用地。
4、完善農(nóng)用地的規(guī)劃管理。落實農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途；不符合規(guī)劃用途的不得轉(zhuǎn)用，對個別確需轉(zhuǎn)用的，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定修改規(guī)劃后方可轉(zhuǎn)用。
5、加強土地整理和未利用地開發(fā)的規(guī)劃管理。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，加強土地整理和未利用地開發(fā)的審批管理，確保土地整理、開發(fā)活動規(guī)范、有序地進行，切實保護生態(tài)環(huán)境。
6、根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要以及《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，適時修改、調(diào)整、完善土地利用總體規(guī)劃。
(三)改革和完善土地利用的經(jīng)濟運行機制
1、制定農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地收益收繳辦法。把國家每年下達(dá)各地的非農(nóng)建設(shè)占用耕地的指標(biāo)作為上繳土地收益的一項重要依據(jù)。
2、提高占用耕地的成本。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地而又沒有條件開墾耕地的，應(yīng)繳納耕地造地費，專項用于開墾新的耕地，同時適當(dāng)提高耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)，使建設(shè)占用耕地成本高于利用現(xiàn)有建設(shè)用地的成本。
3、制定土地整理、開發(fā)的經(jīng)濟扶持政策。按照“取之于土，用之于土”的原則，利用新增建設(shè)用地的土地有償使用費等各種土地收益建立土地開發(fā)整理專項資金，由土地行政主管部門作出計劃，專門用于耕地保護和土地整理、開發(fā)。改革基本建設(shè)投資成本制度，建設(shè)單位整理、復(fù)墾、開發(fā)耕地的投資，列入生產(chǎn)成本或建設(shè)項目總投資，保證耕地占補平衡資金的落實。
4、把耕地保護和土地整理、開發(fā)引入國際合作和利用外資的優(yōu)先領(lǐng)域，擴大利用外資的規(guī)模。
5、發(fā)揮土地利用規(guī)劃、計劃對土地市場價格的調(diào)控作用，合理制定供地計劃。根據(jù)不同土地用途分區(qū)制定不同的土地價格，完善市場規(guī)則，加強市場管理，保證土地市場健康有序地發(fā)展。
(四)強化政府土地管理職能，加強土地管理
1、改革和完善土地管理體制，加強中央和省級政府土地管理職能，強化土地的集中統(tǒng)一管理。特別要加強各級土地利用規(guī)劃管理的職能，樹立規(guī)劃的權(quán)威性，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。
2、建立耕地總量動態(tài)平衡的檢查考核制度。
省級土地管理部門每年要將本地區(qū)實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的情況，向國務(wù)院土地行政主管部門報告。耕地總量減少的，要在規(guī)定期限內(nèi)，開發(fā)整理與所減少耕地的數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。實行耕地總量動態(tài)平衡的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把完成耕地保護和節(jié)地挖潛指標(biāo)的情況，作為考核政府工作和干部政績的重要內(nèi)容之一。
(五)加強土地法制建設(shè)，建立社會主義市場經(jīng)濟體制下的土地利用與管理新秩序
1、制定《土地管理法》的配套法規(guī)和規(guī)章，逐步形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的比較完善的土地法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系。
2、加大規(guī)劃執(zhí)法力度，建立經(jīng)常性的規(guī)劃監(jiān)督管理制度，并與開展執(zhí)法檢查緊密結(jié)合起來，嚴(yán)肅查處有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)和以言代法、以權(quán)代法的違法行為；違反土地利用總體規(guī)劃、破壞耕地的要堅決查處，對構(gòu)成犯罪的，要按照《刑法》追究刑事責(zé)任。
(六)深入開展全民土地國情國策教育
普及土地科學(xué)知識，強化土地法制教育，增強土地憂患意識和依法用地、按規(guī)劃用地的意識。提高保護耕地重要性的認(rèn)識。加強土地宣傳工作和輿論監(jiān)督，增進公眾的參與和監(jiān)督意識。
(七)充分利用現(xiàn)代科技手段，加強土地遙感動態(tài)監(jiān)測和規(guī)劃科學(xué)管理
對土地利用要進行有系統(tǒng)的監(jiān)測，及時、準(zhǔn)確掌握全國范圍和重點地區(qū)的土地利用狀況，尤其是耕地現(xiàn)狀及其動態(tài)變化。建立覆蓋全國的各級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，提高規(guī)劃管理水平。