喜馬拉雅山的積雪快速消融，南極百座冰川漂向新西蘭，罕見(jiàn)暴雪襲擊我國(guó)北方腹地，這一切無(wú)不昭示人類(lèi)生活的地球環(huán)境在急劇惡化。城市的延伸取代了各種植被生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而影響到地球的碳循環(huán)，低碳規(guī)劃將成為我國(guó)國(guó)土規(guī)劃的必然選擇。

建立低碳化的國(guó)土規(guī)劃過(guò)程

當(dāng)前，低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為兩會(huì)的熱點(diǎn)議題。低碳意指較低（更低）的溫室氣體（二氧化碳為主）排放。低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體系，包含低碳能源系統(tǒng)、低碳技術(shù)和低碳產(chǎn)業(yè)體系。通過(guò)對(duì)高排放的高碳經(jīng)濟(jì)（煤炭、鋼鐵、有色金屬等產(chǎn)業(yè)）征收碳稅和排放許可權(quán)交易，補(bǔ)貼低碳或零排放經(jīng)濟(jì)（主要是清潔能源產(chǎn)業(yè)），達(dá)到減少二氧化碳排放和解決氣候問(wèn)題的目的。所以低碳經(jīng)濟(jì)是實(shí)踐生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展模式，其宗旨是在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中降低生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)中的人為碳通量（單位時(shí)間和單位面積內(nèi)碳增減的數(shù)量）。通過(guò)減排二氧化碳、減少碳源、增加碳匯，改善生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力，維持地球生物圈的碳平衡乃至全球生態(tài)平衡。

我國(guó)能源主要以煤炭為主，是煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)第一大國(guó)，也是二氧化碳排放大國(guó)，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)對(duì)中國(guó)形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。國(guó)土規(guī)劃在推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要的角色，土地、礦產(chǎn)、水、森林、草地、旅游以及交通等資源的合理配置和使用是碳平衡的重要影響因素。

低碳規(guī)劃就是以新思維、新目的和新手段建立一個(gè)低碳化的國(guó)土規(guī)劃過(guò)程，優(yōu)化現(xiàn)有國(guó)土規(guī)劃決策程序，使決策成果配合推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具體引導(dǎo)新的規(guī)劃管理工具、手段的產(chǎn)生和應(yīng)用。

以低碳規(guī)劃推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

面對(duì)碳交易、碳關(guān)稅的興起，國(guó)土規(guī)劃如何作為，關(guān)鍵是要在保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、預(yù)防碳排放的國(guó)際貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)與減少碳排放的道德尺度之間找到平衡點(diǎn)。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)迫在眉睫。國(guó)土資源管理部門(mén)可以通過(guò)編制國(guó)土規(guī)劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局提出調(diào)整方案，對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)劃、部署和推動(dòng)。

就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要合理調(diào)整確定三大產(chǎn)業(yè)的比例，以確保碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在國(guó)土規(guī)劃中應(yīng)該根據(jù)碳平衡理論對(duì)過(guò)剩的、高耗能的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整，規(guī)劃扶持國(guó)內(nèi)缺少的、有廣闊市場(chǎng)前景的、科技含量高的、附加值高的低碳型項(xiàng)目發(fā)展。

我們應(yīng)該根據(jù)國(guó)土資源的環(huán)境承載力，加快國(guó)土規(guī)劃的編制進(jìn)度，確定優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的國(guó)土空間，為國(guó)土資源管理確定出比較合理的目標(biāo)。在確保國(guó)土規(guī)劃編制質(zhì)量的前提下，在充分研究國(guó)土規(guī)劃理論和方法的基礎(chǔ)上，尤其要充分研究低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路，增加人力、財(cái)力、物力的投入加快國(guó)土規(guī)劃編制，形成以發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展路線(xiàn)圖，對(duì)全國(guó)國(guó)土規(guī)劃和省級(jí)國(guó)土規(guī)劃的制定出臺(tái)應(yīng)作出可行的時(shí)間限制。

發(fā)展低碳生態(tài)城鄉(xiāng)是國(guó)土規(guī)劃重中之重

快速的城市化發(fā)展是導(dǎo)致碳排放問(wèn)題的主要原因之一，探索符合我國(guó)國(guó)情和生態(tài)文明建設(shè)要求的城市和鄉(xiāng)村發(fā)展道路，成為國(guó)土規(guī)劃的一大難題。低碳生態(tài)型城市和鄉(xiāng)村是中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的集中體現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要緊緊抓住低碳發(fā)展的主軸，配以生態(tài)的要求，推動(dòng)低碳技術(shù)發(fā)展，創(chuàng)建人與自然和諧可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)。

國(guó)土規(guī)劃應(yīng)該要求從傳統(tǒng)的粗放擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向低碳能源技術(shù)、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和低碳社會(huì)消費(fèi)模式。國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中要加強(qiáng)對(duì)碳排放量控制，在區(qū)域環(huán)境和資源約束前導(dǎo)性指標(biāo)系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，制定實(shí)施中國(guó)城市和鄉(xiāng)村的低碳生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略，建立量化的低碳生態(tài)型指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

低碳規(guī)劃就是為了有效遏止森林覆蓋率低、質(zhì)量不高、草地退化、土地沙化，水土流失嚴(yán)重等現(xiàn)象；防止農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染進(jìn)一步擴(kuò)大，充分發(fā)揮碳匯節(jié)能減排的積極作用，改善生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力；積極扶持包括清潔煤和可再生能源在內(nèi)的低碳技術(shù)及其體系，全力提高能源礦產(chǎn)資源利用效率，逐漸降低單位GDP的碳消耗，以實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的低碳化。

構(gòu)建包括國(guó)土規(guī)劃在內(nèi)的低碳經(jīng)濟(jì)政策體系

國(guó)土規(guī)劃將發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)放在國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的框架下，使之作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)和創(chuàng)新型國(guó)家的重點(diǎn)內(nèi)容，制定低碳經(jīng)濟(jì)的“國(guó)土規(guī)劃方案”以及階段目標(biāo)與優(yōu)先行動(dòng)的發(fā)展路線(xiàn)圖，并力促?lài)?guó)家的發(fā)展規(guī)劃、能源規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、水資源規(guī)劃、森林規(guī)劃等與之相銜接，形成一個(gè)具有國(guó)家意志的可操作的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)圖。

在國(guó)土規(guī)劃編制過(guò)程中，一方面國(guó)家要制定與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體方案保持一致的新能源政策；以國(guó)土規(guī)劃為方向盡快制定和完善能源總體規(guī)劃以及煤炭、電力、核能、可再生能源等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；加強(qiáng)能源礦產(chǎn)資源管理，進(jìn)一步提高能源礦產(chǎn)資源的開(kāi)采和利用率。另一方面，國(guó)家還要制定與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體方案保持一致的產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域合理布局，采取激勵(lì)性和約束性的手段，引導(dǎo)、支持企業(yè)在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域投資，參與開(kāi)發(fā)清潔能源；同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，完善準(zhǔn)入制度，對(duì)需要淘汰的落后企業(yè)和技術(shù)堅(jiān)決取締。此外，國(guó)土規(guī)劃制定后還需要制定清晰的政策目標(biāo)，依托和整合現(xiàn)有和即成的政策體系推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

以低碳為方向的國(guó)土規(guī)劃需要配套的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，從根本上對(duì)推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃路線(xiàn)進(jìn)行約定，也需要快速修訂不同產(chǎn)業(yè)的低碳排放標(biāo)準(zhǔn)?！秶?guó)土規(guī)劃法》的長(zhǎng)期缺位是國(guó)土規(guī)劃很難落到實(shí)處的主要原因之一。為了確保碳減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，《國(guó)土規(guī)劃法》可以約定國(guó)土開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的可再生能源所占比例，以規(guī)劃許可為手段，推動(dòng)可再生能源使用，推動(dòng)城市“零碳住宅”快速發(fā)展。同時(shí)，政府應(yīng)制定引導(dǎo)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)效機(jī)制和制度安排。

在全球氣候變化的挑戰(zhàn)下，國(guó)土規(guī)劃管理過(guò)程是否有足夠的政策深度和彈性，是否具有可操作性的規(guī)劃方法和日常規(guī)劃管理的工具，也是低碳規(guī)劃亟待破解的難題。