從國(guó)際上看，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的土地利用規(guī)劃產(chǎn)生較早，規(guī)劃理論、方法和制度相對(duì)較為成熟。因此，本章對(duì)美、英、日、加等國(guó)的土地利用規(guī)劃制度進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹和評(píng)述，為完善新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施保障措施提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。

　　一、國(guó)外土地利用總體規(guī)劃實(shí)施概述

　　（一）美國(guó)的土地利用規(guī)劃

　　1、美國(guó)的土地利用與資源保護(hù)

　　19世紀(jì)美國(guó)土地利用的根本觀念是個(gè)人擁有土地所有權(quán)，即主張擁有土地所有權(quán)的個(gè)人可以按自己的意愿使用土地，這是不可剝奪的權(quán)利。這種觀念對(duì)于促進(jìn)美國(guó)19世紀(jì)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展起到了重要作用，但不幸的是這種觀念持續(xù)的時(shí)間太長(zhǎng)，由于過(guò)分的放縱土地所有者對(duì)土地及其資源的濫用行為，以至于給土地及其資源帶來(lái)無(wú)法補(bǔ)償和越來(lái)越嚴(yán)重的損害。20世紀(jì)初期，保護(hù)資源運(yùn)動(dòng)開(kāi)始盛行，1938年美國(guó)國(guó)家資源管理局的一份報(bào)告指出：“愚昧無(wú)知、漫不經(jīng)心或貪得無(wú)厭已將我國(guó)資源糟蹋到幾乎令人難以相信的地步……美國(guó)國(guó)家政策的任務(wù)應(yīng)當(dāng)在于使土地的占有和利用為促進(jìn)全民的福利服務(wù)，而不應(yīng)僅僅為個(gè)人的利益服務(wù)。”隨著對(duì)土地資源價(jià)值認(rèn)識(shí)水平的提高，主張進(jìn)行土地利用規(guī)劃的力量不斷增強(qiáng)。1946年美國(guó)牧草局與土地總辦公室合并，成立了內(nèi)務(wù)部土地管理局，對(duì)公有土地及其各種資源價(jià)值進(jìn)行管理，以便更好的滿足現(xiàn)在和將來(lái)美國(guó)人民的需求。同時(shí)，1961年以夏威夷州的第一部土地利用法案的誕生為標(biāo)志，各級(jí)地方政府對(duì)私有土地利用的介入也在不斷加深，通過(guò)土地利用管制計(jì)劃和土地立法等規(guī)劃手段，對(duì)各種土地利用行為實(shí)行不同程度的干預(yù)。

　　2、美國(guó)土地利用規(guī)劃簡(jiǎn)介

　?。?SPAN lang=EN-US>1）規(guī)劃體系

　　根據(jù)法律規(guī)定，地方土地利用規(guī)劃一般采用總體規(guī)劃、區(qū)劃和土地細(xì)分三級(jí)規(guī)劃體系。地方總體規(guī)劃是該地區(qū)未來(lái)發(fā)展的藍(lán)圖，是地方政府進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)利用決策的基礎(chǔ)?？傮w規(guī)劃立足于對(duì)土地利用的長(zhǎng)期打算，明確土地將被允許開(kāi)發(fā)的類型、土地利用的空間關(guān)系及未來(lái)發(fā)展的總體模式。區(qū)劃是在遵循總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，說(shuō)明該地區(qū)每一宗土地直接的、允許的用途。區(qū)劃的目的就是要貫徹執(zhí)行總體規(guī)劃政策。土地細(xì)分是政府用以指導(dǎo)宗地被劃分為小地塊時(shí)制定的規(guī)劃。一般情況下，未經(jīng)地方政府許可不得任意分割土地。地產(chǎn)所有者在為出售、出租或籌措資金進(jìn)行土地分割時(shí)，要受當(dāng)?shù)赝恋丶?xì)分規(guī)劃的制約。具體程序是：政府收到有土地分割的申請(qǐng)，即刻著手檢查該宗地的分割方案；在各級(jí)規(guī)劃控制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地塊分割的環(huán)境影響分析，并舉行公眾意見(jiàn)聽(tīng)取會(huì)；獲得通過(guò)后，土地分割者負(fù)責(zé)對(duì)和地塊有關(guān)的基礎(chǔ)實(shí)施進(jìn)行安裝和改進(jìn)；直到地塊分割記錄存檔以后，地產(chǎn)所有者才有權(quán)對(duì)分割的地塊進(jìn)行出售或出租。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）規(guī)劃程序

　　州法律為市縣一級(jí)土地利用規(guī)劃程序建立了一個(gè)基本框架。地方政府以州法律為該地區(qū)土地利用規(guī)劃的基石，并根據(jù)該地區(qū)面臨的具體問(wèn)題采取相應(yīng)方法進(jìn)行規(guī)劃。地方政府為制定土地利用規(guī)劃專門成立一個(gè)或幾個(gè)意見(jiàn)聽(tīng)取結(jié)構(gòu)，如規(guī)劃委員會(huì)、區(qū)劃調(diào)整委員會(huì)、建筑或設(shè)計(jì)檢查委員會(huì)等，來(lái)幫助政府進(jìn)行有關(guān)規(guī)劃事宜。州法律規(guī)定，地方政府在將規(guī)劃付諸實(shí)施之前，要舉行公眾意見(jiàn)聽(tīng)取會(huì)，聽(tīng)取公眾對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)。在公眾意見(jiàn)聽(tīng)取會(huì)上，政府要對(duì)該規(guī)劃進(jìn)行解釋，并根據(jù)當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)和環(huán)境效果予以考慮。同時(shí)還要聽(tīng)取有關(guān)利益團(tuán)體的意見(jiàn)。最后，政府在公眾意見(jiàn)聽(tīng)取會(huì)的基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃進(jìn)行表決。

　　（3）規(guī)劃手段

　?、偻恋乩梅謪^(qū)管制

　　土地利用的分區(qū)管制是指按照固定的法律條文，將城市劃分為不可兼容的功能區(qū)域，對(duì)于不同的分區(qū)實(shí)行不同的管理模式，如在居住區(qū)禁止發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目，在工業(yè)區(qū)不鼓勵(lì)建設(shè)居民點(diǎn)等。作為傳統(tǒng)的規(guī)劃管理手段，土地利用分區(qū)管制在20世紀(jì)20年代就被大量采用。通過(guò)土地利用的分區(qū)管制，可以較好的限制土地所有者或團(tuán)體損害性的土地利用活動(dòng)，保護(hù)毗鄰地區(qū)所有者和使用者的合法權(quán)益，促進(jìn)各類用地的合理增長(zhǎng)。早期的功能分區(qū)較為簡(jiǎn)單，如1916年紐約市的分區(qū)方案中，全市僅被劃分為三個(gè)區(qū)：居住區(qū)、商業(yè)區(qū)和非限制區(qū)。如今，分區(qū)機(jī)制往往采用種種不同的居住、商業(yè)和工業(yè)區(qū)分類，同時(shí)分區(qū)地圖上可指定任意數(shù)量的特別區(qū)域，分區(qū)管制逐漸演變?yōu)橐环N政策性規(guī)劃。然而，傳統(tǒng)的分區(qū)管制作為管理工具還存在著諸多問(wèn)題，如市場(chǎng)作用替代、有失社會(huì)公正、貪污腐敗和偏袒、缺乏彈性等。為此，近些年許多分區(qū)控制的新方法被提出來(lái)：第一、契約分區(qū)——土地所有者與市政當(dāng)局簽訂契約，將對(duì)其財(cái)產(chǎn)的某種限制寫(xiě)入契約或用作期望分區(qū)變更的交換；第二、成組分區(qū)——允許開(kāi)發(fā)商成組開(kāi)發(fā)批準(zhǔn)的土地單元，同時(shí)保持開(kāi)闊空間的匹配協(xié)調(diào)；第三、獎(jiǎng)勵(lì)分區(qū)——指因開(kāi)發(fā)商為社區(qū)提供某些好處或便利而對(duì)其進(jìn)行的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)，如允許開(kāi)發(fā)商突破某些分區(qū)規(guī)劃進(jìn)行有條件的開(kāi)發(fā)建設(shè)；第四、浮動(dòng)分區(qū)——分區(qū)過(guò)程中只規(guī)定活動(dòng)類型，不規(guī)定活動(dòng)地點(diǎn)，在滿足浮動(dòng)分區(qū)需要條件下可以允許建設(shè)開(kāi)發(fā)；第五、特別許可——用來(lái)管制那些期望且需要特別管制的活動(dòng)，如在缺乏足夠基礎(chǔ)設(shè)施的城市，開(kāi)發(fā)使用土地必須提供必要設(shè)施或設(shè)施位置適當(dāng)。

　?、谕恋亻_(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度

　　土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移（transfer of development rights，TDR）出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，作為解決土地利用分區(qū)管制問(wèn)題的重要手段，有效解決了土地既是資源又是日用品的矛盾。歷史上美國(guó)的土地作為日用品買賣主要用作生產(chǎn)目的，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或建設(shè)開(kāi)發(fā)等。這樣的做法，通常是繼承者有絕對(duì)處理權(quán)來(lái)處理地產(chǎn)和轉(zhuǎn)讓土地。作為一種與土地所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利，土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移試圖分散與土地所有權(quán)相關(guān)的權(quán)利束，區(qū)分土地的日用品成分與資源成分。土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)是將開(kāi)發(fā)土地的價(jià)值與其作為農(nóng)用地、開(kāi)闊空間、環(huán)境用地、其他特殊用地和歷史遺跡的價(jià)值視為同等重要，允許土地所有者出賣從土地本身分離出的土地開(kāi)發(fā)權(quán)。這樣，人們就可以從農(nóng)民手中購(gòu)買開(kāi)發(fā)權(quán)，然后將開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移到既定的適宜用途上，允許更高密度建設(shè)的同時(shí)，保持前者作為開(kāi)闊空間的屬性。土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移能夠很好的解決傳統(tǒng)幾何分區(qū)造成的重要危機(jī)，按照傳統(tǒng)的幾何分區(qū)，在個(gè)人財(cái)產(chǎn)劃入某一用途時(shí)，他就失去了和其他用途有關(guān)的開(kāi)發(fā)權(quán)。應(yīng)用土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移可以消除這些問(wèn)題，土地被劃為低密度的土地所有者將有機(jī)會(huì)出賣土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，同時(shí)，想開(kāi)發(fā)高密度用地的人必須購(gòu)買其他所有者的這些權(quán)利。1974-1979年，土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移被宣傳為控制土地利用的革新方法，它的試驗(yàn)遍及許多社區(qū)、州和政府機(jī)構(gòu)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移實(shí)施的弱點(diǎn)主要是一些公眾還不理解這個(gè)概念，同時(shí)非常相信現(xiàn)行的分區(qū)規(guī)劃。但與土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢(shì)相比，這些問(wèn)題已經(jīng)顯得不太重要，土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移的主要優(yōu)勢(shì)是：第一、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移消除了從開(kāi)發(fā)中社區(qū)購(gòu)買便宜土地的利益，使投機(jī)商失去了利用它獲取高額利潤(rùn)的可能；第二、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移能消除郊區(qū)大面積地塊分區(qū)的排他性，開(kāi)發(fā)商通過(guò)對(duì)開(kāi)發(fā)權(quán)的充分評(píng)估，高密度開(kāi)發(fā)可能發(fā)生，但經(jīng)濟(jì)原因同時(shí)產(chǎn)生低密度利用；第三、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移會(huì)促生有效綜合開(kāi)發(fā)更強(qiáng)的勢(shì)頭，使傳統(tǒng)分區(qū)和綜合規(guī)劃對(duì)開(kāi)發(fā)商及規(guī)劃受益人的影響增強(qiáng)；第四、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移對(duì)稅收平衡產(chǎn)生有利作用，使得支付稅額與地塊接受城市服務(wù)設(shè)施的程度掛鉤；第五、公有土地的土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移收益還可以用于中低收入家庭補(bǔ)貼和其他公共目標(biāo)；第六、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移能夠促進(jìn)公眾設(shè)施，使土地所有者不必因向政府或他人出售土地而蒙受損失；第七、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移有利于農(nóng)用地和開(kāi)敞空間的保護(hù)；第八、由于消除了因社區(qū)分區(qū)變更帶來(lái)的不確定性和潛在財(cái)務(wù)損失，為開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)土地創(chuàng)造了有利條件。

　?、弁恋亻_(kāi)發(fā)的增長(zhǎng)時(shí)段控制

　　美國(guó)采用增長(zhǎng)時(shí)段控制的主要原因是社區(qū)必須為其居民提供充足的公共設(shè)施。如果增長(zhǎng)早于建設(shè)足夠的供水、廢水處理、學(xué)校、道路和其他公共設(shè)施，將帶來(lái)社區(qū)問(wèn)題，導(dǎo)致社區(qū)居民生活質(zhì)量的下降。歷史上這些設(shè)施的提供常常滯后，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)商很少承諾保持整個(gè)社區(qū)的最好利益，建造房屋和開(kāi)發(fā)土地時(shí)也不考慮公共設(shè)施的有效性。認(rèn)識(shí)到超出公共設(shè)施的增長(zhǎng)造成的問(wèn)題，許多社區(qū)開(kāi)始嘗試增長(zhǎng)分段和排出必要設(shè)施建設(shè)順序的辦法。開(kāi)發(fā)分段的概念是1955年提出的，以下五點(diǎn)說(shuō)明了開(kāi)發(fā)時(shí)段控制的合理性：第一、時(shí)段開(kāi)發(fā)的實(shí)質(zhì)是節(jié)省了市政服務(wù)設(shè)施和服務(wù)成本；第二、市政府要保持開(kāi)發(fā)的最終特色控制，必須進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí)段的劃分；第三、時(shí)段劃分有助于維持各種土地利用的期望平衡；第四、開(kāi)發(fā)時(shí)段劃分使開(kāi)發(fā)管制更加詳細(xì)和具體；第五、沒(méi)有開(kāi)發(fā)時(shí)段，很難形成高質(zhì)量的設(shè)施和服務(wù)。開(kāi)發(fā)時(shí)段控制的首次運(yùn)用是在紐約市的瑞瑪頗鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)最初由一個(gè)快速增長(zhǎng)的村莊和幾個(gè)不相連的村莊組成，按照公共設(shè)施效用和開(kāi)發(fā)時(shí)段管制的概念，該鎮(zhèn)采用了順序增長(zhǎng)控制規(guī)劃。20世紀(jì)60年代后期，按照資本支出預(yù)算，6年一個(gè)時(shí)段，該鎮(zhèn)決定每個(gè)時(shí)段開(kāi)發(fā)一片土地，最后實(shí)現(xiàn)全部開(kāi)發(fā)。但有些土地使用期限不允許少于18年，并且所有者應(yīng)防止在土地上建設(shè)，除非是自己承擔(dān)費(fèi)用和提供公益事業(yè)。瑞瑪頗案例被提交法院，1972年該鎮(zhèn)規(guī)劃局的規(guī)劃得到了紐約市最高法院的支持。瑞瑪頗鎮(zhèn)順序增長(zhǎng)控制規(guī)劃達(dá)到了兩個(gè)目的：第一、有秩序地規(guī)劃為全鎮(zhèn)提供了超過(guò)18年期的公共設(shè)施和服務(wù)；第二、選點(diǎn)系統(tǒng)決定了建設(shè)是否符合公共設(shè)施和服務(wù)規(guī)劃，準(zhǔn)許落實(shí)在許可的具體地點(diǎn)。通過(guò)提供公共設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)施時(shí)間表，瑞瑪頗鎮(zhèn)避免了產(chǎn)權(quán)變更，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)所有者有能力開(kāi)發(fā)土地，其開(kāi)發(fā)土地行為僅受開(kāi)發(fā)時(shí)間影響。1972年紐約高級(jí)法院頒布了瑞瑪頗決策法案，同時(shí)，其他城市先后也采用了類似的增長(zhǎng)控制。

　　3、美國(guó)土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

　?。?SPAN lang=EN-US>1）規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較強(qiáng)

　　在美國(guó)土地利用規(guī)劃中非常重視對(duì)資源與環(huán)境的保護(hù)。這從規(guī)劃的主要內(nèi)容中就有所反映，其中涉及了包括森林、土壤、河流、空曠地、礦產(chǎn)資源等自然資源在內(nèi)的開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，而且還專項(xiàng)列出了對(duì)噪音問(wèn)題的評(píng)估與防治，并就地震、地質(zhì)、洪水、野火等自然災(zāi)害的預(yù)防制定了相應(yīng)措施。此外，在制定土地利用規(guī)劃的同時(shí)，還制定了其他一些保護(hù)資源和環(huán)境的條例，如防洪條例、歷史古跡保護(hù)條例、山坡開(kāi)發(fā)控制條例、地方海岸帶規(guī)劃、地表礦產(chǎn)開(kāi)采條例、防震標(biāo)準(zhǔn)、危險(xiǎn)品防泄露要求等。為了從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境的保護(hù)，美國(guó)還專門制定了環(huán)境質(zhì)量法．其目的是評(píng)估一個(gè)項(xiàng)目或一項(xiàng)規(guī)劃對(duì)環(huán)境的潛在影響，提出使環(huán)境影響最小化的方法。它要求各級(jí)政府在通過(guò)一個(gè)項(xiàng)目或規(guī)劃之前都要依據(jù)環(huán)境質(zhì)量法進(jìn)行評(píng)估，并成立專門領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，為政府決策提供依據(jù)。

　　（2）規(guī)劃的公眾參與程度較高

　　美國(guó)國(guó)家法律為公眾參與土地利用規(guī)劃提供了多種途徑和充分保障。如在規(guī)劃編制階段，市民或團(tuán)體可以對(duì)與土地利用規(guī)劃有關(guān)的問(wèn)題提出自己的建議，在獲得法定數(shù)量的選民簽名支持后，政府必須將此建議公開(kāi)讓全體選民投票，如獲得多數(shù)支持則通過(guò)，并成為政府規(guī)劃條例的內(nèi)容，政府必須執(zhí)行。當(dāng)政府公布有關(guān)土地利用規(guī)劃的規(guī)定后，市民或團(tuán)體可以在其生效前爭(zhēng)取法定數(shù)量選民的簽名支持，要求政府就是否實(shí)行此項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行全體選民投票表決，如獲多數(shù)支持則可以否決政府的規(guī)定。在規(guī)劃的實(shí)施階段，市民或團(tuán)體也享有充分的法律權(quán)利，如在美國(guó)，越來(lái)越多的業(yè)主和開(kāi)發(fā)商以地方政府土地利用規(guī)劃中過(guò)于嚴(yán)格的土地利用控制導(dǎo)致其利益受損或成本增加、侵犯其合法權(quán)利為由，向法庭提出訴訟，并要求政府賠償，而美國(guó)憲法和法律高度保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，所以法庭判決政府?dāng)≡V的案例屢見(jiàn)不鮮。

　?。?SPAN lang=EN-US>3）規(guī)劃具備靈活性和可操作性

　　在美國(guó)地方土地利用規(guī)劃中采取了總體規(guī)劃、區(qū)劃和土地細(xì)則三級(jí)規(guī)劃體系，該體系既體現(xiàn)了宏觀調(diào)控性的規(guī)劃思想，又體現(xiàn)了微觀可操作性的思想。在總體規(guī)劃中，依據(jù)法律規(guī)定的總體規(guī)劃的主要問(wèn)題，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，有側(cè)重地、靈活地選擇主要問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃。因此，從規(guī)劃內(nèi)容上，各地區(qū)不求一致，而求實(shí)用。在區(qū)劃的基礎(chǔ)上，微觀的土地細(xì)分規(guī)劃充分考慮了有關(guān)利益團(tuán)體的意見(jiàn)及環(huán)境效果，這使對(duì)規(guī)劃的微觀操作落到了實(shí)處，增強(qiáng)了規(guī)劃的可操作性。

　?。ǘ┯?guó)的土地利用規(guī)劃

　　1、英國(guó)土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生

　　英國(guó)從1923年就開(kāi)始實(shí)行城鄉(xiāng)一體的土地利用規(guī)劃，這既是合理利用土地資源的需要，也是英國(guó)歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。英國(guó)除土地規(guī)劃外，暫無(wú)其他規(guī)劃，因此其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)都建立在土地基礎(chǔ)之上。自1977年英國(guó)人惠勒（Weeler）和拉塞爾（Russel）首次提出“土地利用的多目標(biāo)問(wèn)題”以來(lái)，多目標(biāo)土地利用規(guī)劃在國(guó)內(nèi)外得到較多的發(fā)展。土地利用規(guī)劃已由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄈ丝?、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的多目標(biāo)模式。如今，隨著規(guī)劃理論與制度的不斷完善，英國(guó)土地利用規(guī)劃的發(fā)展已經(jīng)日漸成熟。

　　2、英國(guó)土地利用規(guī)劃簡(jiǎn)介

　?。?SPAN lang=EN-US>1）規(guī)劃體系和內(nèi)容

　　英國(guó)規(guī)劃的體系由國(guó)家級(jí)規(guī)劃、區(qū)域性規(guī)劃、郡級(jí)規(guī)劃和區(qū)級(jí)規(guī)劃所組成。國(guó)家級(jí)規(guī)劃（National Plan）被稱為規(guī)劃政策指南，它提出全國(guó)性的土地利用方針政策，以白皮文的形式下發(fā)。區(qū)域性規(guī)劃（Regional Plan）被稱為區(qū)域規(guī)劃指南，通過(guò)召開(kāi)區(qū)域協(xié)調(diào)會(huì)議擬定，它包括本區(qū)域粗略的建房數(shù)量、主要交通干線分布等內(nèi)容?？ぜ?jí)規(guī)劃也稱為結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plan），由每一個(gè)郡級(jí)的規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)在土地測(cè)量基礎(chǔ)上，與相關(guān)委員會(huì)協(xié)商后提出本郡土地利用的方針、政策及發(fā)展的框架結(jié)構(gòu)。區(qū)級(jí)規(guī)劃也叫地方規(guī)劃（Local P1an），是一種詳細(xì)的發(fā)展和實(shí)施規(guī)劃，它一般可分成三類，即分區(qū)規(guī)劃（“District Plan）、重點(diǎn)區(qū)規(guī)劃（“Action Areas Plan”）及區(qū)內(nèi)規(guī)劃（“Subject Area Plan”），這些規(guī)劃詳細(xì)地列出規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)對(duì)特定地域土地使用的構(gòu)想，包括規(guī)劃圖及規(guī)劃說(shuō)明書(shū)，且原則上必須與結(jié)構(gòu)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）規(guī)劃的機(jī)構(gòu)及管理

　　英國(guó)的土地規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)分為中央級(jí)、地區(qū)級(jí)和地方級(jí)三個(gè)級(jí)別。中央級(jí)的土地規(guī)劃由環(huán)境部來(lái)負(fù)責(zé)；地區(qū)級(jí)的土地規(guī)劃由地區(qū)議會(huì)代表地方當(dāng)局負(fù)責(zé)；地方級(jí)的土地規(guī)劃由郡縣政府準(zhǔn)備結(jié)構(gòu)規(guī)劃，并提出未來(lái)發(fā)展的總體結(jié)構(gòu)或框架。規(guī)劃工作的行政管理由中央和地方政府共同負(fù)責(zé)：在英格蘭，此項(xiàng)工作由以環(huán)境大臣為首的環(huán)境部負(fù)責(zé)；在英國(guó)的其它三個(gè)地方（蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭），規(guī)劃工作分別由這三個(gè)地方的辦事處負(fù)責(zé)，每個(gè)辦事處的負(fù)責(zé)人為一名大臣。

　　（3）規(guī)劃的編制與實(shí)施

　　規(guī)劃的編制由政府規(guī)劃部門負(fù)責(zé)。大致程序?yàn)椋壕幹埔?guī)劃草案、公開(kāi)征求意見(jiàn)、監(jiān)察員或者專業(yè)小組根據(jù)公眾意見(jiàn)向地方政府提出報(bào)告、根據(jù)提交的報(bào)告修改規(guī)劃并再次征求意見(jiàn)、批準(zhǔn)規(guī)劃并付諸實(shí)施。

　　規(guī)劃草案的編制與修改是整個(gè)規(guī)劃編制工作的重點(diǎn)，歷時(shí)約兩年時(shí)間。草案編出后需通過(guò)各種形式廣泛征求意見(jiàn)，盡可能做到公眾參與。對(duì)公眾的反饋意見(jiàn)，規(guī)劃部門均需做出書(shū)面答復(fù)，對(duì)爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，由環(huán)境部派檢察員聽(tīng)取意見(jiàn)，做出裁決。整個(gè)規(guī)劃的編制大約需要三年時(shí)間。土地規(guī)劃的實(shí)施主要是通過(guò)規(guī)劃許可來(lái)實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃許可分兩步：一是原則性的規(guī)劃許可，二是正式規(guī)劃許可。即申請(qǐng)人按政府統(tǒng)一印制的表格遞交申請(qǐng)，內(nèi)容包括土地所有權(quán)的歸屬、地塊位置、面積大小、地上附著物狀況、擬開(kāi)發(fā)的用途、新建還是擴(kuò)建、建筑材料的類型和顏色，并附上用紅線畫(huà)出的位置簡(jiǎn)圖。得到原則許可后，申請(qǐng)人再提交正式的規(guī)劃許可申請(qǐng)。規(guī)劃許可的有效期為5年（從得到原則性許可算起）。申請(qǐng)人在得到規(guī)劃原則許可后，3年內(nèi)必須提交正式許可申請(qǐng)。為避免開(kāi)發(fā)商從土地開(kāi)發(fā)上牟取暴利，英國(guó)規(guī)定規(guī)劃許可申請(qǐng)可以在開(kāi)發(fā)商得到土地以前提出，但開(kāi)發(fā)商必須將土地開(kāi)發(fā)的增值歸還給原所有者和使用者。英國(guó)的土地規(guī)劃一經(jīng)通過(guò)，執(zhí)行起來(lái)特別嚴(yán)格，由于全面嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃許可制度，每一項(xiàng)土地開(kāi)發(fā)利用都需要經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可。

　　3、英國(guó)土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

　?。?SPAN lang=EN-US>1）規(guī)劃對(duì)土地利用的“龍頭”作用明顯

　　英國(guó)規(guī)劃方案的制定和修改有著十分嚴(yán)格的程序并經(jīng)過(guò)詳細(xì)的論證，制定的規(guī)劃不僅科學(xué)而且實(shí)用性強(qiáng)，規(guī)劃真正起到了指導(dǎo)和控制土地合理利用的目的。具有特色的英國(guó)規(guī)劃管制，其目的主要有：一是避免不合理的土地使用；二是經(jīng)由地方機(jī)關(guān)的規(guī)劃促進(jìn)合理的土地使用，特別是它所持有的規(guī)劃許可制度，對(duì)每一項(xiàng)土地開(kāi)發(fā)都需要許可。在我國(guó)，人們的規(guī)劃意識(shí)淡薄，違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人們的規(guī)劃意識(shí)仍有待進(jìn)一步提高，規(guī)劃的程序有待進(jìn)一步完善。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）規(guī)劃的法制建設(shè)較為健全，規(guī)劃具備良好的法律基礎(chǔ)

　　英國(guó)政府制訂有關(guān)土地規(guī)劃的法規(guī)始于19世紀(jì)的城鎮(zhèn)規(guī)劃。到目前為止，英國(guó)已經(jīng)形成了一整套法規(guī)體系。其中，對(duì)土地利用規(guī)劃起重要作用的法規(guī)有《1987年（土地分類令）》、《1988年總開(kāi)發(fā)令》、《1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《1990年登記建筑物法》。我國(guó)目前還沒(méi)有獨(dú)立的土地規(guī)劃法，沒(méi)有細(xì)化的土地規(guī)劃條例，需要健全和完善土地利用規(guī)劃的法律體系以規(guī)范規(guī)劃的編制和實(shí)施，同時(shí)對(duì)各級(jí)政府在規(guī)劃中的權(quán)限和責(zé)任予以明確界定。

　?。?SPAN lang=EN-US>3）注重規(guī)劃體系的整合與協(xié)調(diào)

　　完整的土地利用規(guī)劃體系應(yīng)包括土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。英國(guó)規(guī)劃體系中，對(duì)不同層次的規(guī)劃內(nèi)容不強(qiáng)求一致。高層次的規(guī)劃較簡(jiǎn)略，起指導(dǎo)性作用；基層規(guī)劃很詳細(xì)，便于操作，并具有指令性作用。目前我國(guó)土地利用規(guī)劃與英國(guó)正好相反，主要進(jìn)行的是土地利用總體規(guī)劃，而對(duì)其他的土地利用規(guī)劃關(guān)注較少，尤其是土地利用專項(xiàng)規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。另外，土地利用規(guī)劃與部門規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，如土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，由于是由不同的部門負(fù)責(zé)和分開(kāi)編制，部門不同、規(guī)劃目的不同、編制規(guī)劃時(shí)間以及依據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都不同，兩個(gè)規(guī)劃之間的矛盾仍然很多，急需對(duì)各類規(guī)劃進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)。

　　（4）公眾參與規(guī)劃?rùn)C(jī)制健全

　　公眾參與規(guī)劃的制訂是英國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”（Bare Bones）。無(wú)論是規(guī)劃的編制、修改與執(zhí)行，英國(guó)都充分體現(xiàn)了公眾參與的基本原則，因而其規(guī)劃的實(shí)施也具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。我國(guó)由于歷史、體制和技術(shù)等多方面原因，沒(méi)有全面和系統(tǒng)地制定和實(shí)行規(guī)劃的公眾參與制度。但是，公眾參與作為一種時(shí)代潮流和趨勢(shì)，其重要性已受到越來(lái)越多人的關(guān)注。建立可行的公眾參與制度，提高規(guī)劃的公眾參與意識(shí)，已經(jīng)勢(shì)在必行。

　　（5）設(shè)立城市隔離帶

　　英國(guó)城市早期發(fā)展“攤大餅”的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，為此，英國(guó)通過(guò)設(shè)立“隔離帶”的方式來(lái)限制大城市的擴(kuò)展和小城鎮(zhèn)的連片集中。設(shè)立綠帶就意味著該區(qū)的建設(shè)（除露天運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、高爾夫球場(chǎng)、墓地等）只能維持現(xiàn)狀，不能再發(fā)展。綠帶政策對(duì)限制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模起到了積極有效的控制作用，我國(guó)曾為控制城市發(fā)展學(xué)習(xí)過(guò)前蘇聯(lián)的“綠帶”經(jīng)驗(yàn)，即在城市周圍植樹(shù)，建立森林隔離帶。但由于城市周圍大多是優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的菜地和農(nóng)田，在農(nóng)田里植樹(shù)，實(shí)行起來(lái)難度較大，對(duì)土地資源也是一種浪費(fèi)。英國(guó)的“隔離帶”不用改變土地的用途，既可起到調(diào)控作用，又便于實(shí)施，值得參考和借鑒。

　　（三）日本的土地利用規(guī)劃

　　1、日本土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生

　　日本是一個(gè)島國(guó)，國(guó)土面積37.8萬(wàn)平方公里，其土地實(shí)行的是私有制與國(guó)有制并存。其中：私有土地占65%，國(guó)有（國(guó)家所有）和公有（地方政府所有）土地占35%。作為一個(gè)資源小國(guó)，人多地少，土地資源十分貧乏，因此，日本十分珍惜土地，非常重視土地的合理利用。規(guī)劃管理作為土地利用管理的重要手段，自然受到政府管理部門的極大重視。日本第一次土地規(guī)劃產(chǎn)生于19世紀(jì)70年代，即1976年編制的國(guó)土利用規(guī)劃，其基本內(nèi)容包括：關(guān)于國(guó)土利用的基本構(gòu)想、按國(guó)土利用目的的分類目標(biāo)和各地區(qū)目標(biāo)概要、為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)采取必要措施的概要。

　　2、日本土地利用規(guī)劃簡(jiǎn)介

　?。?SPAN lang=EN-US>1）規(guī)劃體系

　　日本土地利用規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃的重要組成部分，其規(guī)劃體系分為兩個(gè)層次：國(guó)土利用規(guī)劃和土地利用基本規(guī)劃。國(guó)土利用規(guī)劃主要內(nèi)容包括國(guó)土利用的基本構(gòu)想、各類用地規(guī)模目標(biāo)與配置方向、規(guī)劃的實(shí)施措施等。國(guó)土利用規(guī)劃按區(qū)域不同自上而下可以劃分為全國(guó)規(guī)劃——都、道、府、縣規(guī)劃——市、町、村規(guī)劃，下級(jí)規(guī)劃根據(jù)上級(jí)規(guī)劃來(lái)制定。土地利用基本規(guī)劃是以國(guó)土利用規(guī)劃為依據(jù)，重點(diǎn)是對(duì)土地利用區(qū)域的劃分。土地利用基本規(guī)劃把規(guī)劃范圍內(nèi)的土地劃分為城市區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)、森林區(qū)、自然公園區(qū)、自然保護(hù)區(qū)五個(gè)大區(qū)。在大區(qū)下又劃分亞區(qū)，如城市區(qū)又細(xì)為城鎮(zhèn)化區(qū)、城鎮(zhèn)化控制區(qū)和其它未利用區(qū)；農(nóng)業(yè)區(qū)又分為農(nóng)用區(qū)和其它地區(qū)。通過(guò)土地利用基本規(guī)劃劃定五種區(qū)域后，每種區(qū)域內(nèi)的土地利用就按照與該區(qū)域有關(guān)的法律進(jìn)行管理。

　　（2）日本土地利用規(guī)劃的特點(diǎn)

　　日本土地利用規(guī)劃主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)特點(diǎn)：①規(guī)劃體系比較完整，規(guī)劃編制的次序是自上而下，上級(jí)規(guī)劃是編制下級(jí)規(guī)劃的依據(jù)，下級(jí)規(guī)劃是上級(jí)規(guī)劃的具體落實(shí)；②國(guó)土利用規(guī)劃是宏觀管理規(guī)劃，土地利用基本規(guī)劃中的用途分區(qū)是具體管理，土地用途管制是核心；③規(guī)劃管理措施包括法律、經(jīng)濟(jì)和行政等多個(gè)方面，其中：法律管理為規(guī)劃順利實(shí)施提供了重要保障，而法律手段必須與經(jīng)濟(jì)和行政手段相結(jié)合。

　　3、日本土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

　?。?SPAN lang=EN-US>1）城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一分類，統(tǒng)一調(diào)查，統(tǒng)一規(guī)劃是日本土地規(guī)劃管理的突出特點(diǎn)，這就較好地解決了城鄉(xiāng)用地的矛盾。我國(guó)由于城鄉(xiāng)土地分類和調(diào)查不統(tǒng)一，土地規(guī)劃理論上講城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理，但實(shí)際上城鄉(xiāng)用地矛盾很突出。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）日本的規(guī)劃管理很務(wù)實(shí)，各種規(guī)劃文本和規(guī)劃圖的針對(duì)性很強(qiáng)，抓住關(guān)鍵，突出重點(diǎn)，具體實(shí)在且落在實(shí)處，易于理解和操作。我國(guó)的土地規(guī)劃內(nèi)容復(fù)雜，專題研究較多，規(guī)劃文本內(nèi)容繁瑣，該說(shuō)明的內(nèi)容都放在文本中，而規(guī)劃說(shuō)明書(shū)則簡(jiǎn)單粗糙，實(shí)施規(guī)劃的措施籠統(tǒng)不具體，難以落實(shí)與操作。

　?。?SPAN lang=EN-US>3）公眾參與方面，日本的各種規(guī)劃初稿編制完畢后都要公布于眾，召集不同社會(huì)階層的人士廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)。在我國(guó)，雖然也講公眾參與，但實(shí)際參與的社會(huì)層面很窄，廣大群眾很難真正介入其中。

　?。ㄋ模┘幽么蟮耐恋乩靡?guī)劃

　　1、加拿大土地利用規(guī)劃的產(chǎn)生

　　加拿大地處北美洲北部，國(guó)土面積997萬(wàn)平方公里，土地所有制有國(guó)家、地方和私人三種所有形式，土地規(guī)劃制度的建立有一個(gè)發(fā)展過(guò)程。最初，加拿大政府并不介入私人所有土地的開(kāi)發(fā)利用，土地所有權(quán)人可以決定如何開(kāi)發(fā)利用其所有的土地，如果與他人發(fā)生爭(zhēng)議，則完全通過(guò)訴訟加以解決。到第二次世界大戰(zhàn)末期，加拿大城市建設(shè)有了突飛猛進(jìn)地發(fā)展，政府逐漸認(rèn)識(shí)到必須采取一些措施來(lái)控制土地利用上的不合理傾向，以保護(hù)公民的利益，在此背景下，加拿大土地規(guī)劃制度逐步確立和發(fā)展起來(lái)。

　　2、加拿大土地利用規(guī)劃簡(jiǎn)介

　?。?SPAN lang=EN-US>1）規(guī)劃體系

　　加拿大是個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，實(shí)行地方自治。聯(lián)邦政府不具體參與各級(jí)規(guī)劃的制定和審批，但聯(lián)邦有環(huán)境保護(hù)等方面的法律，省以下各級(jí)政府在制定規(guī)劃時(shí)必須符合有關(guān)的法律規(guī)定。省政府負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃政策的制定，根據(jù)自己的具體特點(diǎn)和法律管理本省境內(nèi)除皇家土地以外的土地，市政府是土地利用規(guī)劃具體制定和直接執(zhí)行的主體。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）規(guī)劃管理制度

　?、僖?guī)劃的編制

　　規(guī)劃的政策和編制程序由省政府制定。省通過(guò)法律將權(quán)利轉(zhuǎn)給地方政府。無(wú)論地區(qū)還是市的規(guī)劃都由專門的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)來(lái)編制，一般在市政府有專門負(fù)責(zé)規(guī)劃的部門。在鄉(xiāng)村地區(qū)一些小的市鎮(zhèn)由于政府工作人員很少，規(guī)劃主要由省雇傭的規(guī)劃師承擔(dān)。有的省份地區(qū)有專門的規(guī)劃代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)幾個(gè)市、縣的規(guī)劃。規(guī)劃編制的技術(shù)工作由政府公務(wù)員，或者部分或全部由專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。加拿大各省的法律對(duì)規(guī)劃過(guò)程中的公眾參與都有明確的規(guī)定。在規(guī)劃的準(zhǔn)備階段，規(guī)劃初稿、修改稿、審議稿都要向公眾公開(kāi)，并舉辦聽(tīng)證會(huì)。公眾參與的一些準(zhǔn)備工作由規(guī)劃師完成，這些工作一般是義務(wù)性的。市是地區(qū)的一部分，要編制更詳細(xì)的規(guī)劃，其規(guī)劃必須與地區(qū)規(guī)劃(區(qū)域規(guī)劃)相協(xié)調(diào)，在公眾商議后，必須由市議會(huì)通過(guò)，這種類型的規(guī)劃通常稱為“規(guī)劃大綱”(Official Plan)。分區(qū)和規(guī)劃細(xì)則（建筑、細(xì)分、自然資源保護(hù)、環(huán)境、開(kāi)發(fā)許可、建筑保護(hù)和居住水平）等規(guī)劃內(nèi)容必須符合規(guī)劃大綱的原則并具可操作性。所有的省要求規(guī)劃原則上每5年修編一次。

　?、谝?guī)劃的實(shí)施

　　在大多數(shù)市，規(guī)劃若只是用分區(qū)管制規(guī)則來(lái)實(shí)施有時(shí)是不夠的，因?yàn)橐话阋饬x上，分區(qū)管制規(guī)則是針對(duì)個(gè)人開(kāi)發(fā)目的而制定的。而為公共目的進(jìn)行的開(kāi)發(fā)如道路、綠地和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施等顯然應(yīng)該優(yōu)先考慮，但往往卻沒(méi)有開(kāi)發(fā)商主動(dòng)來(lái)開(kāi)發(fā)。所以大多數(shù)的省要求市規(guī)劃必須包括公共建設(shè)的成本、項(xiàng)目計(jì)劃和預(yù)算的財(cái)政分析部分。開(kāi)發(fā)許可向規(guī)劃當(dāng)局申請(qǐng)，在申請(qǐng)未獲得許可前，任何開(kāi)發(fā)都不能開(kāi)始。開(kāi)發(fā)除了要符合分區(qū)、建筑許可、細(xì)分規(guī)劃和其他規(guī)劃條例外，還要得到健康、環(huán)境、交通、公共事業(yè)、防火、農(nóng)業(yè)和森林等相關(guān)管理部門的許可。審批申請(qǐng)的過(guò)程一般是冗長(zhǎng)的，基于這些原因，目前大多數(shù)開(kāi)發(fā)商在計(jì)劃開(kāi)始開(kāi)發(fā)建設(shè)前的很長(zhǎng)時(shí)間以前就著手與地方主管當(dāng)局進(jìn)行事先磋商。當(dāng)前大多數(shù)城市傾向于規(guī)劃大規(guī)模的混合用途區(qū)。往往是城市中一大片街區(qū)被規(guī)劃作為一個(gè)特殊地區(qū)，原有意義上的分區(qū)暫時(shí)不考慮。市民和城市規(guī)劃師對(duì)這一地區(qū)的開(kāi)發(fā)提出提案并進(jìn)行磋商，通常公眾的呼聲被采納。一些城市（如多倫多）已經(jīng)開(kāi)始采用美國(guó)在開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移中的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和做法，給予在公共廣場(chǎng)和保護(hù)有價(jià)值的建筑等為公共利益而進(jìn)行的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以一定的津貼。

　　3、加拿大土地利用規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)

　?。?SPAN lang=EN-US>1）規(guī)劃的法律法規(guī)體系健全

　　加拿大規(guī)劃執(zhí)行力度大，得益于與規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)健全、配套。加拿大各省都有《規(guī)劃法》，更為重要的是各省都有“市政府法案(Municipality Act)”。西方國(guó)家政府更替較為頻繁，該法對(duì)地方政府的管理行為及責(zé)任作了具體的規(guī)定，是規(guī)范各級(jí)政府行為的法律。規(guī)劃是地方政府的一項(xiàng)重要職能，地方規(guī)劃一般是由地方政府組織編制，一方面要考慮地方利益，另一方面由于有了該法的法律約束，使得地方政府不能只考慮地方或局部利益任意規(guī)劃。“市政府法案”和《規(guī)劃法》共同規(guī)范規(guī)劃行為，是建立在行政、司法、立法三權(quán)分立的制約機(jī)制之上的。

　?。?SPAN lang=EN-US>2）規(guī)劃體系完善，各級(jí)分工明確

　　加拿大各級(jí)政府的權(quán)責(zé)明確，國(guó)家和省主要制定相關(guān)的法律，地區(qū)和市在法律的框架下進(jìn)行規(guī)劃，國(guó)家和省的政策通過(guò)立法來(lái)體現(xiàn)。規(guī)劃的一項(xiàng)重要目標(biāo)是要為地方發(fā)展服務(wù)，從地方規(guī)劃編制的程序、修改程序和地方議會(huì)審議規(guī)劃的程序無(wú)不體現(xiàn)地方擁有規(guī)劃的自主權(quán)，同時(shí)又是受完善的相關(guān)法律所約束的。

　?。?SPAN lang=EN-US>3）規(guī)劃統(tǒng)一組織，協(xié)調(diào)性較好

　　加拿大各類規(guī)劃的編制和實(shí)施具有統(tǒng)一的政府部門組織和負(fù)責(zé)，減少了由于規(guī)劃領(lǐng)域的分割帶來(lái)的許多困難和矛盾。例如，在我國(guó)由于各規(guī)劃領(lǐng)域的差異，土地利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等都有不同的部門組織編制和實(shí)施，規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)的難度很大。這方面應(yīng)該積極學(xué)習(xí)加拿大的經(jīng)驗(yàn)，政府要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)的能力和水平。

　?。?SPAN lang=EN-US>4）公眾參與規(guī)劃的程度較高

　　在規(guī)劃編制和審批過(guò)程中，加拿大非常注重公眾參與，公眾參與是法定規(guī)劃立法程序中的重要內(nèi)容。在規(guī)劃編制階段，從規(guī)劃設(shè)想的提出到形成送審稿，一般都要多次與涉及利益的公眾協(xié)商、征求意見(jiàn)，把各方面的利益充分考慮到規(guī)劃之中，這些工作主要由規(guī)劃師來(lái)完成。在規(guī)劃的正式審批（或立法）階段，政府立法部門對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行多次審議和公眾聽(tīng)證（一般3次），征求有關(guān)行政部門、領(lǐng)導(dǎo)和反對(duì)者的意見(jiàn)，最后經(jīng)立法部門通過(guò)成為規(guī)劃法律文書(shū)并予以公告。由于公眾全程參與，充分考慮公眾利益，批準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)劃獲得了公眾的認(rèn)可和理解。在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中從政府到公眾都能自覺(jué)遵守，靠社會(huì)全體民眾共同監(jiān)督各種開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃（或合法），同時(shí)也沒(méi)有人愿意違反規(guī)劃（或違法）而在社會(huì)上失去信譽(yù)、帶有污點(diǎn)。

　　二、國(guó)外土地利用規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的啟示

　　（一）國(guó)外土地利用規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的綜合評(píng)價(jià)

　　1、規(guī)劃目標(biāo)多元化，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的生態(tài)和社會(huì)效益

　　從各國(guó)土地利用規(guī)劃的目標(biāo)看，土地利用規(guī)劃目標(biāo)不是一個(gè)單一的目標(biāo)，而是一個(gè)既相互聯(lián)系又相互約束的目標(biāo)集合。土地利用規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，既注重土地資源的合理保護(hù)，也兼顧經(jīng)濟(jì)利益的充分發(fā)揮，同時(shí)對(duì)土地的生態(tài)環(huán)境影響也特別的關(guān)注。規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，國(guó)外土地法律法規(guī)對(duì)個(gè)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，土地所有者和使用者可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地的保值增值；規(guī)劃的社會(huì)目標(biāo)和生態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則通過(guò)制定和實(shí)施相關(guān)的規(guī)劃措施來(lái)達(dá)成，如規(guī)劃公眾參與、規(guī)劃許可、分區(qū)管制、環(huán)境立法等，確保各項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)發(fā)展，保障規(guī)劃綜合效益得到最佳體現(xiàn)。

　　2、規(guī)劃充分體現(xiàn)人性化理念，公眾參與機(jī)制完善

　　從各國(guó)的土地利用規(guī)劃看，都是以充分尊重公眾意志為基本前提和出發(fā)點(diǎn)，規(guī)劃的公眾參與程度是我國(guó)目前的規(guī)劃工作所不可比擬的。無(wú)論是規(guī)劃的編制、修改、審批、實(shí)施以及規(guī)劃立法，都為公眾發(fā)表意見(jiàn)提供了廣闊的空間。公眾參與規(guī)劃的形式多樣，如民意調(diào)查、投票、申請(qǐng)、集會(huì)、聽(tīng)證、訴訟等，而且各國(guó)法律往往對(duì)公眾的土地私有權(quán)利實(shí)施特殊保護(hù)，因此合理的公眾意見(jiàn)往往能夠被規(guī)劃所采納。公眾的積極參與一方面提高了規(guī)劃的科學(xué)性，另一方面為規(guī)劃的順利實(shí)施奠定了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　3、規(guī)劃在實(shí)行用途管制的同時(shí)，兼顧了規(guī)劃的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題

　　從各國(guó)土地利用規(guī)劃的演變看，一開(kāi)始都是從公共利益的角度出發(fā)，基本上都采取了土地用途管制的辦法實(shí)行對(duì)土地利用的規(guī)劃調(diào)控。隨著規(guī)劃的不斷發(fā)展，由規(guī)劃產(chǎn)生的不同利益者之間的矛盾沖突對(duì)規(guī)劃的編制和實(shí)施影響已經(jīng)不可忽視，規(guī)劃相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題成為規(guī)劃需要兼顧的又一重點(diǎn)。美國(guó)的土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移制度的產(chǎn)生就是一個(gè)很好的例證，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)權(quán)的確立和流轉(zhuǎn)，對(duì)原有的土地分區(qū)管制制度形成了有益的補(bǔ)充。一方面兼顧了土地開(kāi)發(fā)者的利益，開(kāi)發(fā)權(quán)的獲得為他們提供了必要的土地資源，另一方面開(kāi)發(fā)權(quán)的出售也保障了用途管制區(qū)域內(nèi)土地所有者的權(quán)益，他們?yōu)楣怖娴膫€(gè)人損失得到了較好的補(bǔ)償。

　　4、規(guī)劃實(shí)施措施剛?cè)岵?jì)，規(guī)劃具備較強(qiáng)的靈活性和可操作性

　　從各國(guó)土地利用規(guī)劃措施的性質(zhì)看，措施的剛性與彈性往往能夠得到較好的結(jié)合。以土地分區(qū)管制為例，一方面對(duì)土地的用途轉(zhuǎn)變進(jìn)行嚴(yán)格限制，確保一定數(shù)量的基本農(nóng)田和生態(tài)用地；另一方面又給予建設(shè)開(kāi)發(fā)一定的彈性空間，如購(gòu)買開(kāi)發(fā)權(quán)、修建指定的公共設(shè)施、達(dá)到一定的建設(shè)強(qiáng)度等等。再如，通過(guò)規(guī)劃立法，規(guī)劃的執(zhí)行得到有力的法律保障，規(guī)劃具備較強(qiáng)的嚴(yán)肅性，但同時(shí)規(guī)劃措施對(duì)個(gè)人或團(tuán)體利益造成損害時(shí)，法律也給予公眾依法申訴的權(quán)利，從而對(duì)規(guī)劃的不合理性予以合理的反駁。由于規(guī)劃措施的制定和實(shí)施具備較強(qiáng)的靈活性和可操作性，規(guī)劃的執(zhí)行和目標(biāo)的達(dá)成一般較為順暢。

　?。ǘ﹪?guó)外經(jīng)驗(yàn)對(duì)洪湖市規(guī)劃修編的啟示

　　1、規(guī)劃修編要體現(xiàn)多目標(biāo)結(jié)合的原則

　　規(guī)劃修編要克服上輪規(guī)劃目標(biāo)單一的缺陷，對(duì)土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益進(jìn)行綜合研究和評(píng)價(jià)。要對(duì)全市未來(lái)經(jīng)濟(jì)和人口發(fā)展形勢(shì)有一個(gè)全面的了解和準(zhǔn)確的把握，認(rèn)清土地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響機(jī)理；要對(duì)區(qū)域土地資源尤其是農(nóng)地資源的保護(hù)重點(diǎn)有較為清晰的認(rèn)識(shí)，保護(hù)中兼顧社會(huì)公平的原則；要對(duì)土地利用的生態(tài)環(huán)境影響機(jī)理進(jìn)行深入研究，強(qiáng)化規(guī)劃編制和實(shí)施