哥本哈根世界氣候大會雖然沒有達成具有法律約束力的最終協(xié)議，但世界各國對于繼續(xù)推進降低碳排放，保護地球環(huán)境已經(jīng)達成共識。溫家寶總理代表中國政府表明了我國應(yīng)對全球氣候變化的積極態(tài)度和目標。根據(jù)《京都議定書》，在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則下，作為發(fā)展中國家的中國將從2012年開始承擔(dān)強制性碳減排義務(wù)。礦產(chǎn)資源開發(fā)是我國實現(xiàn)碳減排目標的重要領(lǐng)域之一，在應(yīng)對全球氣候變化和能源緊缺的雙重壓力之下，如何在國際公約框架下作出符合我國國情的、切實有效的制度安排，保障我國節(jié)能減排目標的實現(xiàn)，將成為礦產(chǎn)資源管理面臨的重要任務(wù)。

    國際碳減排法律基礎(chǔ)薄弱，制度探索在艱難中前行

    當(dāng)前，應(yīng)對全球氣候變化，降低碳排放具有法律約束力的國際公約主要是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》。其中，《京都議定書》更是明確了締約各國的減排目標、方式及未完成目標的責(zé)任，法律約束力更強，措施更加具體。但是隨著《京都議定書》確定的至2012年第一個減排承諾期時限的臨近，締約國履行義務(wù)情況卻不很理想。與此同時，2009年的哥本哈根世界氣候大會沒有達成具有法律效力的文本，為進一步落實《京都議定書》的減排目標蒙上了陰影。此外，溫室氣體排放占世界排放總量1/4的美國一直拒絕批準《京都議定書》。這一系列因素導(dǎo)致目前應(yīng)對氣候變化所形成的國際公約體系面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

    盡管如此，近年來國際社會在公約框架下對降低碳排放進行了積極的制度探索，其中最為引人注目的就是清潔發(fā)展機制，簡稱CDM。該機制鼓勵發(fā)達國家通過與發(fā)展中國家開展氣候保護合作項目，獲得由項目產(chǎn)生的核證減排量（CERS）。其制度核心是碳排放權(quán)交易，通過對環(huán)境資源的量化和私權(quán)化，形成降低碳排放的市場機制和更加靈活的履約機制。排放權(quán)交易制度最早起源于美國，最初是為了應(yīng)對二氧化硫污染日益嚴重的現(xiàn)實，為此美國出臺了以《清潔空氣法》為基礎(chǔ)的一系列政策法規(guī)，允許不同工廠之間轉(zhuǎn)讓和交換排污削減量，碳排放交易制度則是在此基礎(chǔ)上的進一步升華。

    另一項制度——碳排放稅，目前也在積極探索中。碳排放稅主要是針對汽油、天然氣和煤炭等化石燃料的使用征收的特殊稅種。此外，法國在2009年哥本哈根全球氣候大會上還提出了碳關(guān)稅的制度建議。無論是碳排放稅還是碳關(guān)稅，其制度設(shè)計主要想通過稅收的調(diào)控作用，達到影響和控制需求，降低碳排放的目的。

    《節(jié)約能源法》等法律為我國促進碳減排提供了基本保障

    中國是最早制定實施《應(yīng)對氣候變化國家方案》的發(fā)展中國家。從環(huán)境保護看，我國早在1989年就已經(jīng)頒布實施了《環(huán)境保護法》，為了應(yīng)對氣候變化，我國又先后制定和修訂了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《森林法》、《草原法》等一系列法律法規(guī),這些法律法規(guī)為應(yīng)對氣候變化，促進碳減排提供了基本保障。同時，《能源法》也在積極研究制定，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，發(fā)展低碳經(jīng)濟的理念也必將得到進一步貫徹落實。

    以上這些法律法規(guī)，無疑會對礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生重要影響，高耗能、高污染、落后工藝的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能將受到更加嚴格的限制甚至取締。轉(zhuǎn)變礦業(yè)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為當(dāng)前國土資源部正在貫徹實施的重要任務(wù)。從制度建設(shè)看，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的立法也在積極開展，1996年曾對礦法進行了第一輪修改，在隨后的幾年中，礦業(yè)經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，環(huán)境問題也越來越受到重視，環(huán)境影響評價作為取得礦業(yè)權(quán)的重要條件在配套法規(guī)中得到明確規(guī)定。在積極實踐探索的基礎(chǔ)上，2009年國土資源部頒布實施了《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》，確立和進一步規(guī)定了礦山地質(zhì)環(huán)境的規(guī)劃、治理恢復(fù)方案、治理恢復(fù)保證金、監(jiān)督等相關(guān)制度。這些制度為礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域應(yīng)對碳減排提供了堅實基礎(chǔ)。

    節(jié)能減排措施的執(zhí)行力和操作性薄弱

    我國正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，碳排放總量剛性需求將很難減弱。目前，我國已經(jīng)是世界第二的溫室氣體排放國，碳減排面臨的壓力相對較重。礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域?qū)儆诠I(yè)的上游產(chǎn)業(yè)，相對于產(chǎn)業(yè)鏈下游的冶煉、加工和消費，碳的直接排放并不是很明顯，但是作為碳排放的源頭產(chǎn)業(yè)，資源不恰當(dāng)開發(fā)依然會對碳減排增加沉重的負擔(dān)。當(dāng)前我國礦產(chǎn)資源開發(fā)碳減排主要面臨以下幾個方面的國情：一是從能源結(jié)構(gòu)看，煤炭是我國的主要能源，且儲量豐富，供給的充足和剛性需求的存在，將使得我國煤炭為主的一次能源消費結(jié)構(gòu)會持續(xù)較長時間。二是從開發(fā)能耗看，礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)、工藝落后使得產(chǎn)能重復(fù)、開發(fā)能耗高。三是從環(huán)境影響看，礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)破壞和三廢問題嚴重，對碳匯和碳儲的影響明顯。四是從制度建設(shè)看，專門的碳減排立法尚未形成，無論是國家層面的碳減排相關(guān)法律法規(guī)，還是礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域的法律法規(guī)在節(jié)能減排措施的執(zhí)行力和操作性方面還顯得薄弱，一些國外先進的制度在我國尚未確認。

    加強礦產(chǎn)資源開發(fā)碳減排立法的相關(guān)建議

    低碳經(jīng)濟背景下，傳統(tǒng)的環(huán)境保護制度是堅實的基礎(chǔ)，但同時也需要轉(zhuǎn)變觀念，積極創(chuàng)新，為此從實現(xiàn)減排和保障經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的雙重目標考慮，建議從以下幾個方面加強礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域碳減排立法：

    一是加強共同責(zé)任立法，明確職責(zé)。低碳經(jīng)濟下，減排任務(wù)的邊界很難區(qū)分，管理則更加需要部門間的協(xié)作，因此，加強共同責(zé)任立法，明確碳減排的管理職責(zé)、共同管理的工作機制、各部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，是開展碳減排工作的基本制度。

    二是進一步規(guī)范資源開發(fā)技術(shù)標準和規(guī)程。以強制手段淘汰落后產(chǎn)能、工藝和技術(shù)，降低資源開發(fā)自身的能耗，鼓勵節(jié)能設(shè)備、節(jié)能技術(shù)的研發(fā)與推廣。同時加強礦產(chǎn)資源綜合勘查、開采，提高資源利用效率。

    三是調(diào)整資源稅費。發(fā)揮稅費調(diào)控作用，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，通過稅費征收和財政補貼，限制高碳資源的使用，鼓勵和支持替代、清潔資源的開發(fā)利用。

    四是深化礦山環(huán)境保護制度。一方面應(yīng)繼續(xù)加強礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度的操作性，確保礦山環(huán)境治理恢復(fù)更加有效；另一方面應(yīng)積極探索環(huán)境保護的市場機制，為參與國際碳排放交易作準備。此外，還應(yīng)加強尾礦資源的管理，應(yīng)對尾礦資源帶來的資源浪費和環(huán)境問題。