——解讀《國土資源部關(guān)于構(gòu)建地質(zhì)找礦新機制的若干意見》
地質(zhì)找礦改革發(fā)展大討論活動(以下簡稱“大討論”)進行了一年多,在很多方面取得了重要進展和收獲。在“大討論”正式印發(fā)的第一批成果中,《國土資源部關(guān)于構(gòu)建地質(zhì)找礦新機制的若干意見》(國土資發(fā)〔2010〕59號文件)(以下簡稱《新機制》)引起了地勘行業(yè)的廣泛關(guān)注。
新機制文件出臺的背景:
新機制的構(gòu)建過程就是不同觀點撞擊的過程,大討論在統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變觀念、機制創(chuàng)新上邁出了重要的一步
雖然大家對新機制的內(nèi)涵還有不同的理解,在一些問題上還存在不同看法,但“大討論”在統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變觀念、機制創(chuàng)新上邁出了重要的一步:在《國務院關(guān)于加強地質(zhì)工作的決定》(以下簡稱《決定》)基礎(chǔ)上,進一步厘定了公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作的定位和相互銜接關(guān)系,對各種地質(zhì)找礦資金的定位提出了明確的界定,既肯定了礦產(chǎn)勘查市場主體的作用,也對地質(zhì)找礦主力軍的作用給予了高度重視,提出了調(diào)動地勘單位找礦積極性的措施辦法。這些思路和做法更加符合地質(zhì)工作規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律的要求。
上述成果的形成經(jīng)歷了激烈爭論和反復修改的過程。有觀點認為,找礦突破刻不容緩,我國的國情特殊,缺少有實力的礦業(yè)公司,因此在相當長的時間內(nèi)地質(zhì)找礦工作必須由政府出資、主導,因為社會資金只熱衷于炒作,不能真正投入找礦,離開財政投入將無法實現(xiàn)找礦突破。因此,中央應該加大地質(zhì)勘查力度,從預查一直做到詳查,甚至勘探開發(fā),只有這樣才能保證資源供給,緩解資源壓力。也有觀點認為,黨的十七大已經(jīng)明確了充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用的基本思想,《決定》也已經(jīng)明確了公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作分體運行的思路,當務之急是明確公益性、商業(yè)性地質(zhì)工作的合理定位和界限,提出可操作的辦法。在不同觀點的爭論中,不同利益群體根據(jù)不同的經(jīng)歷從不同角度提出了各種看法,新機制的構(gòu)建過程就是不同觀點撞擊的過程。
在“大討論”的各類專題座談會以及各單位的內(nèi)部研討會中,廣大干部職工開誠布公,暢所欲言,積極建言獻策,為完善“大討論”成果提出了大量好的意見和建議。以構(gòu)建地質(zhì)找礦新機制為例,各單位圍繞社會主義市場經(jīng)濟條件下地質(zhì)找礦工作應該由誰出資、誰承擔,成果如何處置等重大問題進行討論,逐步在公益性和商業(yè)性地質(zhì)工作定位、地質(zhì)找礦激勵機制等重大問題上達成共識,得出這樣的地質(zhì)找礦新機制總體思路:“公益先行、基金銜接、商業(yè)跟進、整裝勘查”。這一思路正在指導地質(zhì)找礦工作部署,引導社會資金進入礦產(chǎn)勘查領(lǐng)域,開始發(fā)揮推進地質(zhì)找礦的重要作用。
構(gòu)建新機制的主要考慮:
建立礦產(chǎn)勘查多元投資體系以及對地勘單位的激勵機制,統(tǒng)籌規(guī)劃,統(tǒng)一部署,實施整裝勘查提高找礦效率
《新機制》涉及多方面內(nèi)容,其中三項內(nèi)容值得特別強調(diào):一是建立礦產(chǎn)勘查多元投資體系,明確各類資金的定位,鼓勵社會資金進入風險勘查領(lǐng)域。二是建立激勵機制,調(diào)動地質(zhì)找礦主力軍地勘單位的找礦積極性。三是統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一部署,實施整裝勘查,提高找礦效率。
在計劃經(jīng)濟時期,地質(zhì)找礦工作實行國家“一統(tǒng)”的做法,由國家財政出資開展從基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查到勘查、開發(fā)的礦業(yè)全過程。這種機制沒有把找礦成果與找礦人的經(jīng)濟利益掛鉤,不利于調(diào)動地勘單位的找礦積極性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,礦產(chǎn)勘查的主體應該是企業(yè),社會資金是礦產(chǎn)勘查的主要資金來源,國家財政出資主要開展以區(qū)調(diào)、礦調(diào)為主的基礎(chǔ)性工作,勘查工作主要由社會資金去投資。社會資金愿意獨立投資開展風險勘查的領(lǐng)域,原則上國家財政不再投資。在我國風險勘查資本市場尚未建立的情況下,建立中央地質(zhì)勘查基金來彌補我國風險勘查資本市場的缺失?!缎聶C制》強調(diào),中央地勘基金定位于預查、普查階段,以獨立投資或合作的方式為社會投資人降低找礦風險,并發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。各省的地質(zhì)勘查基金要參照中央地質(zhì)勘查基金的定位,做好本省區(qū)的勘查工作,以此拉動各地的地質(zhì)找礦工作。
針對地勘單位的激勵機制是推進地質(zhì)找礦突破的又一個重要因素,也是我國國情的需要。我國在計劃經(jīng)濟時期形成了一支分布在各地、不同部門的地質(zhì)勘查隊伍,他們不是礦產(chǎn)勘查的投資主體,但卻是目前地質(zhì)找礦的主力軍,是礦產(chǎn)勘查的主要技術(shù)力量。在當前條件下,如果簡單地采用市場經(jīng)濟的做法,只重視投資主體的權(quán)益,簡單地將地勘單位當作打工仔,會挫傷地勘單位的找礦積極性,造成技術(shù)與資本的脫節(jié),影響找礦突破。因此,《新機制》提出了對找礦中做出重要貢獻的地勘單位進行獎勵的措施。這一政策實際上是過渡性的,完善的市場經(jīng)濟找礦主體應該利用自有資金或通過市場融資方式使資本與技術(shù)結(jié)合,比如初級勘查公司上市融資獲得資金。在我國風險勘查資本市場沒有真正建立的條件下,這支力量需要支持和激勵,使其發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢,并在找礦突破中發(fā)展、壯大,其中的一部分成為真正的礦業(yè)企業(yè)。
實現(xiàn)國家財政出資的地質(zhì)找礦工作統(tǒng)一部署是提高投資效率,推動找礦突破的又一措施,其目的是減少國家財政重復投資,提高投資效率,加強基礎(chǔ)性地質(zhì)工作。建立中央、地方地質(zhì)找礦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,通過備案、抄報、建立信息共享平臺等方式加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度,提高經(jīng)費使用效率。
關(guān)于公益性地質(zhì)工作的定位:
主要用于開展基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)資源潛力評價和重點成礦區(qū)帶礦產(chǎn)遠景調(diào)查
新機制的構(gòu)建涉及思想觀念的轉(zhuǎn)變和不同觀點的撞擊,其中公益性地質(zhì)工作定位問題成為焦點?!缎聶C制》出臺后,得到較為廣泛的支持并且開始在工作部署和礦政管理中貫徹執(zhí)行。但同時也引起了一些議論,特別是對公益性地質(zhì)工作只做基礎(chǔ)性地質(zhì)工作這一點有不同看法。有部分專家和管理人員擔心,這樣會減少礦產(chǎn)勘查投入,影響地質(zhì)找礦突破,因為社會資金不會投資風險勘查。實際上,2009年在全球金融危機的形勢下全國非油氣礦產(chǎn)勘查總投入303億元,同比增長20%,其中59.2%是財政資金。調(diào)研結(jié)果表明,目前社會資金投資礦產(chǎn)勘查的積極性很高,如果有合適的政策導向和有效的監(jiān)管,一定能進一步加大勘查投入,推進找礦突破。
我們在計劃經(jīng)濟時期有過輝煌的地質(zhì)找礦業(yè)績,也積累了豐富的工作經(jīng)驗。今天的地質(zhì)找礦工作應該繼承光榮傳統(tǒng),學習成功經(jīng)驗。但也必須看到,新形勢在逼迫我們盡快改革,至少有三個因素在促使我們盡快進行體制機制創(chuàng)新:一是按照市場經(jīng)濟的要求,財政投資對公益性、商業(yè)性工作有明確的限定,公、商混合的財政投資方式已經(jīng)不能延續(xù)。二是社會資金投資找礦的積極性,技術(shù)與資本結(jié)合的速度都超出了我們的想象。大型礦山企業(yè)正在向上游延伸,成立勘查公司,投資風險勘查;地勘單位正在進行資本積累,向勘查企業(yè)的方向發(fā)展;民營礦業(yè)公司也在積極組建自己的勘查隊伍,風險勘查主體的結(jié)構(gòu)正在悄然改變,新的格局正在形成。三是廉政的需要。財政出資開展大量的礦產(chǎn)勘查涉及找礦成果權(quán)益處置問題,專項管理牽涉巨大的經(jīng)濟利益,用計劃的方式去管市場,會給管理部門的廉政工作帶來很大壓力。面對這種發(fā)展趨勢,我們必須創(chuàng)新機制,別無選擇。安徽泥河、河南嵩縣和其他許多地方的實踐經(jīng)驗已經(jīng)證明,利用社會資金開展風險勘查效率高、效果好,符合地質(zhì)工作規(guī)律和市場經(jīng)濟規(guī)律。